«Թափանցիկ տեղական ինքնակառավարում» ծրագիրն իրականացվել է 2008 թ. հանրապետության 5 մարզերի (Տավուշ, Լոռի, Գեղարքունիք, Արարատ, Կոտայք) ավելի քան 60 համայնքներում:

Համայնքների ընտրությունը ծրագրում կատարվել էր հետեւյալ սկզբունքով. յուրաքանչյուր մարզից ընտրվել էին մեծ, միջին եւ փոքր համայնքներ, որպեսզի ուսումնասիրվեին նաեւ նրանց բյուջետային հնարավորությունները եւ ծախսումների նպատակայնությունը:

«Հետաքննող լրագրողներ» կազմակերպության իրականացրած ուսումնասիրությունները ցույց տվեցին, որ փակ գործելակերպի ընտելացած եւ, ըստ էության, կառավարման մեթոդների չտիրապետող համայնքապետերի համար շատ դժվար է իրենց գործողությունների համար լայն հանրությանը հաշվետու լինելը: Նրանց հիմնական մասը չի տիրապետում տեղական ինքնակառավարման պահանջներին, որոնք օրենսդրությամբ դրված են նրանց առջեւ եւ որոնք պարտավոր են իրականացնել:

Դատելով համայնքապետարանների բյուջեների քննարկման ընթացքից, որտեղ ծրագրի աշխատակազմը մասնակցել է բյուջեների նախագծերի եւ հաշվետվությունների քննարկմանը, դրանք հիմնականում հեռու են հանրային քննարկում համարվելուց, քանի որ համայնքապետերը չեն իրազեկում բնակչությանը համայնքային բյուջեների մասին: Այդ առումով կան ընդամենը մի քանի օրինակելի համայնքներ, որոնց հետ արդեն մի քանի տարի թափանցիկ կառավարման ծրագրեր են իրականացրել ՀԿ-ները, որի արդյունքում նրանք որոշակի փորձ են ձեռք բերել եւ որոշ չափով պահպանում են ՏԻՄ գործունեության հրապարակայնության վերաբերյալ օրենքի պահանջները:

Ծրագրում ընդգրկված համայնքներից (տարբեր մարզերում) ընդամենը մի քանիսն են կատարել օրենքի պահանջը` նախապես բազմացնելով ու համայնքում տեղադրված ցուցանակներին փակցնելով ավագանու նիստի օրակարգը եւ բյուջեի նախագիծը: Նույնիսկ նրանք, որոնք հանրային քննարկում էին անվանել իրենց ավագանու նիստը, իրականում հանրության մասնակցություն չկար, նիստին հրավիրված էին միայն համայնքապետարանի ենթակայության հիմնարկների ղեկավարները եւ, լավագույն դեպքում, հանրակրթական դպրոցի տնօրենը:

Շատ քիչ համայնքներում էին բյուջեի նախագիծը եւ բյուջեի կատարողականի հաշվետվության օրինակները նախապես ներկայացվել ավագանու քննարկմանը: Հիմնականում ավագանին հաշվետվությունը եւ բյուջեի նախագիծը հաստատում էր համայնքապետի բանավոր ներկայացման հիման վրա, որը նշանակում է, որ համայնքապետը միանձնյա է կառավարում եւ տնօրինում համայնքի միջոցները, իսկ ավագանին գրագետ չէ եւ չի պատկերացնում իր դերակատարությունը:

Համայնքապետերից շատերը լրագրողներին տված հարցազրույցներում ուշադրություն են հրավիրել այն հանգամանքին, որ ավագանիները չեն ցանկանում մասնակցել անգամ իրենց համար կազմակերպվող վերապատրաստման դասընթացներին եւ ոչ մի պատկերացում չունեն համայնքային կառավարման մասին: Նրանք կամ շահագրգռված չեն իրենց ստանձնած պարտավորությունն իրականացնելու հարցում, կամ անձնական շահախնդրությամբ պայմանավորված` դառնում են համայնքապետի կցորդը:

Մեր ուսումնասիրած համայնքներում ավագանին ոչ մի հարցի «դեմ» կամ «ձեռնպահ» չի քվեարկել, բոլոր որոշումները ընդունվում են միաձայն: Հաճախ տպավորություն է ստեղծվում, որ ավագանու տվյալ նիստին հրավիրվում են մասնակցելու նրանք, ովքեր ներկայացված օրակարգային հարցերին կողմ են քվեարկելու: Այս իրավիճակում առավել եւս կարեւորվում է այն հարցը, որ ընդունված որոշումները բնակչության համար հասանելի պետք է լինեն, եւ նա պետք է լինի հիմնական վերահսկողը:

Ուսումնասիրությունից պարզվեց, որ.
1. Համայնքների եռամյա ծրագրերը ձեւական փաստաթուղթ են եւ քաղաքապետերը, գյուղապետերն ու ավագանին տարիներ շարունակ բյուջեն համալրելու, համայնքը զարգացնելու միջոցներ չեն փնտրել եւ հիմնականում ծախսել են պետական դոտացիան:
2. Ոչինչ չի արվում տեղի բնակչությանը համայնքի բյուջեի չափերի, ծախսումների, համայնքի համար կարեւորություն ներկայացնող այլ հարցերի մասին տեղեկացնելու ուղղությամբ: Այսինքն` չի ապահովվում բնակչության հետ կապը:
3. Համայնքապետերի հիմնական մասը չի տիրապետում տեղական ինքնակառավարման պահանջներին:
4. Տարածքային կառավարման նախարարությունը կամ կառավարությունը չունեն համայնքապետերի աշխատանքը գնահատելու չափորոշիչներ: Գործնականում դա ընտրությունների շրջանում հօգուտ իշխանությունների ձայների հավաքագրումն է:
5. Մարզպետարանը դրական իմաստով դերակատարություն չունի, բացի նրանից, որ հսկողության տակ է պահում համայնքապետերին` հատկապես ընտրական շրջանում համակարգողի դերում հանդես գալով:
6. Միջազգային եւ տեղական հասարակական կազմակերպությունները համայնքային գործունեության թափանցիկության եւ տեղեկատվությունը հանրությանը մատչելի դարձնելու ծրագրեր են իրականացնում գրեթե բոլոր մարզերի մի քանի համայնքներում, սակայն ծրագրի ավարտից հետո այն ոչ միայն զարգացում չի ունենում, այլեւ գրեթե դադարում է գործել: Մինչդեռ, մարզպետարանը իբրեւ օրինակելի աշխատաոճ պարտավոր էր այն տարածել մարզի մյուս համայնքներում:
7. Համայնքապետերից շատերը ակտիվորեն ներգրավված էին նախագահական ընտրություններում, նշանակվել էին թեկնածու Սերժ Սարգսյանի նախընտրական շտաբի ղեկավար, չնայած նրան, որ օրենքն արգելում է տեղական ինքնակառավարման մարմիններին ներգրավվել ընտրական գործընթացներում:
8. Զանազան պատճառներով բազմաթիվ գյուղերում հողերը տարիներ շարունակ անմշակ են մնում: Քանի որ գյուղացիները հրաժարվել են հողերը մշակելուց, չեն վճարում նաեւ հողի հարկը: Այդպիսով, տարիների ընթացքում գյուղացիների հողի հարկի պարտքը տասնյակ միլիոնների է հասնում:

Կատարված ուսումնասիրությունից պարզ է դառնում, որ համայնքապետարանների գործունեությունը թափանցիկ դարձնելուն խոչընդոտողը տեղեկատվական ստենդների բացակայությունը չէր: Անցած մեկ տարվա ընթացքում մարզերի քաղաքային համայնքներում ստենդներ են տեղադրել երկու ՀԿ-ներ: Դրանով պետք է որ վերանային համայնքապետերի այն պատճառաբանությունները, թե համայնքային բյուջեները հնարավորություն չեն տալիս միջոցներ հատկացնել ստենդներ պատվիրելու համար, այդ իսկ պատճառով իրենք չեն կարող իրականացնել օրենսդրության պահանջը, ըստ որի` տեղեկատվական ստենդները համայնքներում պետք է տեղադրվեն 300 բնակչի հաշվով:

Սակայն, պարզվեց, որ նրանք ե՛ւ լավ չեն պատկերացնում, թե իրականում ինչ պետք է տեղադրենստենդներին, ե՛ւ խուսանավում են` նպատակահարմար չհամարելով, բնականաբար, բյուջեների ծախսումների մասին իրազեկել հանրությանը, հատկապես, երբ այդ պահանջը չկա վերեւից: Համայնքային բնակչության հետ կապը սերտացնելու, նրանց հաշվետու լինելու պարտավորությունը չունեն, որովհետեւ նրանց քվեով չէ, որ պաշտոնավարում են, այլ` օլիգարխների նշանակումով:

Այն համայնքապետերը, որոնք բավարար չափով գրագիտություն ունեն եւ ժողովրդավարության կանոններին եւ կառավարման մեթոդներին քիչ թե շատ տիրապետում են, իրենց գործունեության որոշակի թափանցիկություն ապահովում են` երբեմն ավագանու որոշումները, աճուրդների մասին հայտարարությունները համայնքապետարանների պատին փակցնելով, տարվա բյուջետային ծրագրում ընդգրկվող հարցերը համայնքային ժողովում քննարկելով, բյուջեի հաշվետվություններին կամ բյուջեի նախագծի քննարկումներին համայնքային ենթակայության հիմնարկների աշխատակիցներին մասնակից դարձնելով:

Այն համայնքապետերը, որոնք գործում են լիովին փակ եւ իրենց հաշվետու չեն զգում ոչ միայն համայնքային բնակչության, այլեւ անգամ ավագանու առջեւ, ոչ մի բացատրական աշխատանքով չեն փոխում իրենց աշխատաոճը:

Ուսումնասիրությունից պարզվեց, որ մարզային համայնքներում կառավարում գրեթե գոյություն չունի, համայնքապետերի կեսից ավելին նաեւ գրագետ չէ, չի տիրապետում կառավարման հմտություններին: Համայնքապետարանների համար պարտադիր են դառնում այն միջոցառումները կամ փաստաթղթերի ընդունումը, որը նրանց հրահանգվել է «վերեւից»` Տարածքային կառավարման նախարարության կամ մարզպետի հրամանով: Նկատելի էր, որ ավագանու կանոնակարգ ընդունելու մասին տարածքային կառավարման նախարարի որոշումը կատարելու համար համայնքապետարանները նույնիսկ ավագանու արտահերթ նիստ էին հրավիրել, սակայն ոչ մի համայնքում չհանդիպեցինք, որ համայնքային նշանակության մի կարեւոր հարց լուծելու համար արտահերթ նիստ հրավիրվեր եւ քննարկման արդյունքում գրություն ուղարկվեր այն հիմնարկին, որից ակնկալվում էր հարցի լուծումը: Ինչպես, օրինակ, խմելաջրի կամ ոռոգման ջրի հարցն է, որը խնդիր է համայնքների հիմնական մասի համար:

Ինչո՞ւ համայնքապետերը չեն ցանկանում հրապարակել բյուջեն: Մի քանի հիմնական պատճառներ են բացահայտվել.

1. Կոռուպցիան շատ խորն է արմատավորված մարզային հիմնարկներում` կադաստր, ՔԿԱԳ, նոտար, ՆԳՆ անձնագրային վարչություն եւ այլն, որոնց հետ բնակչությունն ու համայնքապետարանն ավելի սերտ են առնչվում:

Բոլոր մարզերում համայնքապետերն ու բնակիչները շատ մեծ դժգոհություն ունեն այդ օղակների թե\' մատուցած ծառայությունների, թե\' ծառայությունների դիմաց պահանջվող գումարների չափերի հետ կապված, քանի որ նշվածներից ոչ մեկը սակագները չի փակցնում, որից քաղաքացու համար պարզ լինի, թե ինչքան պետք է վճարի տվյալ գործարքի համար:

2. Մարզպետ-համայնքապետ փոխհարաբերություններում առանցքային դերակատարություն ունի կաշառքը, որը, բնականաբար, համայնքային բյուջեից է տրվում:

Ապօրինությունների հարցը քննարկելու ժամանակ մարզպետներն ու փոխմարզպետները ակնհայտ կողմնակալություն են ցուցաբերում համայնքապետի կատարած ապօրինությունը քողարկելու կամ հօգուտ նրա հանդես գալու առումով` փոխանակ ընդունեն սխալը եւ վերացնեն թերությունը:

3. Ավագանին չի տիրապետում իր գործառույթներին, կամ անձնական շահախնդրությունից ելնելով` չի իրականացնում իրեն վերապահված վերահսկողական ֆունկցիան համայնքի բյուջեի ծախսումների եւ ծրագրերի իրականացման հարցում:

Կոռուպցիայի մասին է վկայում նաեւ այն, որ, համաձայն ավագանու որոշման, համայնքային բյուջեները սոցիալական ուղղվածություն ունեն: Այսինքն` հավաքված հարկերն, ըստ ավագանու նիստերի արձանագրության, կրկին վերադարձվում են բնակիչներին: Համայնքապետերի ասելով` բնակիչները կարիքի մեջ են, եւ նման դեպքերում նրանց դրամական օժանդակություն է ցուցաբերվում: Իհարկե, միշտ չէ, որ այդպես է, մեր ուսումնասիրությունները պարզեցին, որ դրանք զանազան մարդկանց անունով դուրս գրված գումարներ են:

Համայնքային բյուջեն համալրելու կամ զարգացման որեւէ ծրագիր իրականացնելու համար հիմնական միջոց է համարվում հողերի աճուրդային վաճառքը կամ վարձակալության տալը: Վաճառելու համար հիմնականում անհրաժեշտություն է առաջանում կադաստրում փոխել հողերի կարգը, որի համար ոչ օրինական գումարներ են վճարվում կադաստրի աշխատակիցներին: Համայնքապետերը, որպես կանոն, իրական աճուրդ չեն կազմակերպում, գնորդի հետ պայմանավորվում են իրենց ցանկալի գումարի շուրջ եւ ձեւական աճուրդ են իրականացնում, որից լավատեղյակ կադաստրի աշխատակիցներն իրենց բաժինն են պահանջում:

Ավելին, համայնքների վարչատարածքները ճշտվել են մեկ անգամ, եւ նրանց բաժին հասած հողատարածքն այլեւս ավելացնելու հեռանկար չկա, եւ համայնքապետերը պարտավոր են այն օտարել խիստ նպատակային, որպեսզի դրանով լուծեն տասնամյակներ կուտակված համայնքային նշանակության որոշ կարեւոր հարցեր: Ուսումնասիրությունից պարզ է դարձել, որ համայնքապետերը դրանք օտարում են ակնհայտ ցածր գներով, որովհետեւ դրանից պետք է բաժին հանել մարզպետին, Կադաստրին, նոտարին, դատախազին եւ այլն: Պարզվել է նաեւ, որ համայնքապետերը շարունակում են աննպատակ օտարել հողերը` չնչին գումարներ մուտք անելով համայնքային բյուջե, իսկ դա նշանակում է, որ ծրագրեր իրականացնելու վերջին հույսը մեռնում է: Այսինքն` համայնքային զարգացման այն ծրագրերը, որոնք պետք է լուծվեին համայնքային գույքի կամ հողերի վաճառքից ստացված եկամուտներից, ըստ էության` փոշիացվում են: Համայնքային բյուջե չնչին գումարներ են մտնում:

Մյուս կողմից` համայնքապետերը դժգոհում են, որ նոտարների չկանոնակարգված վճարների պատճառով գյուղացիները չեն ցանկանում հողեր վարձակալել: Մեկ տարով հողը վարձակալելու համար, եթե նա համայնքային բյուջե պետք է մուծի 15-20 հազար դրամ, նույնքան էլ պետք է վճարի նոտարին` պայմանագիրը վավերացնելու համար: Գյուղացին նախընտրում է չվարձակալել հողը, քանի որ համոզված չէ, որ դրանից ստացված եկամուտները կարդարացնեն իր ծախսերը:

Ոչ մի առաջընթաց չի արձանագրվել տարիների ընթացքում համայնքային զարգացման առումով, որովհետեւ մարզերում զարգացման ծրագրերին նպատակաուղղված գումարներն անվերահսկելի են եղել: Նախատեսված ծրագիրը չի իրագործվել կամ կատարվել է խիստ անորակ, որը նպատակին չի ծառայել: Ուստի, պատահական չէ, որ նկատելի առաջընթաց չի արձանագրվել մարզերում զարգացման եւ աղքատության կրճատման առումով:

Լրագրողների հրապարակումներում բացահայտվել են, որ գյուղական համայնքներից շատերում համայնքապետերը բյուջեում հարկեր ու տուրքեր չեն սահմանել իրենց տարածքի հիմնարկների ու խանութների համար կամ շատ խորհրդանշական գումարներ են սահմանել, քանի որ դրանք հիմնականում իրենց են պատկանում: Առանց հիմնավորումների հարկերից ազատել են բնակիչներին եւ հիմնարկ-ձեռնարկությունների, շատերը չունեն եռամյա ռազմավարական պլան եւ ծրագիր, հետեւաբար պարզ չէ, թե ինչպես են ավելացնելու բյուջետային մուտքերը:

Սրանց կողքին կան համայնքներ, որոնք, շնորհիվ սրտացավ համայնքապետերի, անում են առավելագույնը` համայնքի զարգացումն ապահովելու համար:

Պարզվել է նաեւ, որ սուբվենցիաները տրամադրելիս կառավարությունը կողմնակալություն է դրսեւորում, եւ հայտնի չէ, թե ինչ չափանիշներով են մի համայնքի կուտակած բյուջետային պարտքը փակելու համար կառավարության բյուջեից գումար տրամադրում, մյուսին` ոչ: Ինչո՞ւ են մի համայնքում ծրագիր իրականացնելու համար գումար տրամադրում, մյուսին` ոչ, եւ առհասարակ` ի՞նչ չափանիշ է կիրառվում նման դեպքերում: Համայնքապետերն այդ հարցին պատասխանելիս իրենց անձնական կապերն են ընդգծում եւ իրենց գործնականությունը:

Մեր ուսումնասիրությունները ցույց են տալիս, որ կառավարությունը համայնքներին զարգացման ծրագրերի համար գումար տրամադրելիս հիմնական չափանիշ է ընտրում ոչ թե համայնքի կարիքավորությունը կամ համայնքի լավ ղեկավարումը, այլ` ընտրություններում համայնքապետի ունեցած դերակատարությունն ու գործադրած ջանքերը` հօգուտ իշխող վարչակազմի, ինչպես նաեւ` մարզպետի երաշխավորությունը, որն, իհարկե, հիմնված է նրա անձնական համակրանքի վրա: