Լուսինե Թոփլաղացյան

2009 թ. 1-ին կիսամյակում Գեղարքունիքի մարզպետարանը տարվա ընթացքում վարչական եւ ֆինանսական հսկողության ենթակա մարզի 34 համայնքներից հսկողություն է իրականացրել 16 գյուղական համայնքներում` Ջաղացաձոր, Վարսեր, Դդմաշեն, Ծաղկունք, Կարմիրգյուղ, Լճավան, Աղբերք, Ակունք, Շորժա, Արտանիշ, Ծակքար, Ն. Գետաշեն, Մարտունի, Փամբակ, Դարանակ եւ Փոքր Մասրիկ:

Մարզպետարանի ձեւավորած հանձնաժողովները համայնքներում ուսումնասիրել են համայնքի ղեկավարի uեփական եւ պետության պատվիրակած լիազորությունների ու համայնքի ավագանու լիազորությունների իրականացման oրինականությունը: Ուսումնասիրվել են համայնքային ծառայության, հողաշինարարության եւ հողօգտագործման բնագավառները, համայնքի ավագանու եւ համայնքի ղեկավարի 2007-2008 թթ. եւ 2009 թ. մինչ ուսումնասիրությունն ընկած ժամանակահատվածի ֆինանսատնտեսական գործունեությունը: Հայտնաբերված բացթողումների, թերացումների եւ խախտումների մեծ մասն ունի ընդհանրական բնույթ: Սակայն դրանց առատությամբ առաջին հորիզոնականներն են զբաղեցնում Փոքր Մասրիկ եւ Դարանակ համայնքները: Բացի այդ, այս համայնքներում արձանագրված խախտումներն ու բացթողումները բնույթով յուրահատուկ են եւ անկրկնելի:

Իրավական ակտերի ընդունման գործընթացը

Դիտարկված բոլոր համայնքներում ինչպես համայնքի ավագանու, համայնքի ղեկավարի ընդունած որոշումներն ու կարգադրությունները` որպես իրավական ակտեր, կառուցվածքային, նախաբանի, բովանդակության եւ ձեւակերպումների առումով չեն համապատասխանել «Իրավական ակտերի մասին» ՀՀ օրենքի պահանջներին: Պահպանված չեն եղել իրավական տեխնիկայի կանոնները` դրանք չեն համարակալվել, չեն նշվել իրավական ակտերի գործողության մեջ դրվելու, ինչպես նաեւ կատարման ժամկետները, իրավական ակտերը վերնագիր չեն ունեցել, ներածական մասում նշված չեն եղել իրավական ակտերի ընդունման հիմքերը, որոշումների կետերը համարակալված չեն եղել եւ այլն: Օրինակ` Ակունքում իրականացվել է ավագանու անդամների կատարած ծախսերի փոխհատուցում. 2008 թ. ապրիլի 4-ի ավագանու թիվ 3 որոշմամբ ավագանու յուրաքանչյուր անդամի տրվել է 13600 դրամ գումար: Այդ որոշումը հիմնավորվել է «ՏԻՄ մասին» ՀՀ օրենքի 18-րդ հոդվածի 5-րդ կետի դրույթներով, սակայն ի՞նչ աշխատանքներ են կատարել ավագանին` բացակայել են փաստաթղթային հիմնավորվածությունները: Ավագանու եւս 3 որոշումներ` ընդունված 2007-2009 թթ. ընթացքում, որոնցով դպրոցի շրջանավարտներին տրամադրվել է ընդհանուր հաշվով 451400 դրամ` անձնագրերի ծախսերը հոգալու նպատակով, ինչպես նաեւ մեկ այլ որոշում, որով դպրոցին գույքով ապահովելու համար ֆոնդային բյուջեից տրամադրվել է 1 մլն 300 հազար դրամ, չեն հիմնավորվել, թե իրավական որ ակտերի հիման վրա են դրանք ընդունվել: Ըստ ուսումնասիրությունների` Ներքին Գետաշեն, Ծաղկունք, Ծակքար, Ջաղացաձոր, Լճավան համայնքների ավագանիները հսկողության ընթացքում չեն ունեցել ավագանու կանոնակարգ: Աղբերք եւ Շորժա համայնքների ՏԻՄ-երը ուսումնասիրության ընթացքում ավագանու ընդունած կանոնակարգն ուղարկվել է ՀՀ արդարադատության նախարարություն փորձաքննություն անցնելու համար: Բացի Կարմիրգյուղ եւ Փոքր Մասրիկ համայնքներից, ուսումնասիրության արդյունքներից պարզ չի դառնում, թե մնացած 7 համայնքների ՏԻՄ-երը ավագանու կանոնակարգ ունեցե՞լ են, թե՞ ոչ: Այսպես թե այնպես, ավագանու կանոնակարգի երկարաժամկետ բացակայության պայմաններում խախտվել են «ՏԻՄ մասին» ՀՀ օրենքի 11-րդ հոդվածի եւ 16-րդ հոդվածի 1-ին կետի պահանջները: Այլ կերպ ասած` կանոնակարգ չունեցող ավագանու որոշումները պարզապես անվավեր են, անօրինական: Ավագանու գործունեության կազմակերպման համար այս փաստաթուղթն անարդարացիորեն անտեսված է: Անգամ ընդունումից հետո նա չի ստանում այն իմաստը, որին կոչված է: Ավագանու անդամները չունեն իրենց իսկ գործունեությունը կարգավորող կանոնակարգի պատճենը, անգամ չեն էլ ենթադրում, որ պետք է ունենան եւ առաջնորդվեն դրանով: Պատճառը միայն ավագանու անդամների կրթական ցենզը չէ, այլ այն պարզ ճշմարտությունը, որ իրենք` ավագանու անդամները, իրենց զգում են կախյալ վիճակում, համայնքապետերին «շեֆ» են համարում, առանց համայնքապետերի գիտության մի քայլ անգամ չեն կատարում: Ավագանու անդամների ճնշող մեծամասնությունը չի ուսումնասիրում բնագավառի օրենսդրությունը, որի ադյունքում ունենում ենք թափթփված, թույլ, զարգացման շանս ու հեռանկար չունեցող համայնքներ: Սա է պատճառը, որ համայնքի զարգացման ծրագիրը եւս դարձել է ձեւական փաստաթուղթ: Այն գրվում է մարզպետարանի պահանջով, միջազգային եւ տեղական կազմակերպությունների հորդորով ու աջակցությամբ: Հաճախ ՏԻՄ-երն իրենց զարգացման ծրագրերն ուղարկում են մարզպետարաններ, բայց իրենց համայնքապետարաններում օրինակը չեն պահում: Այս ուսումնասիրությունները եւս մեկ անգամ փաստում են ասվածը: Շորժա, Ծակքար, Մարտունի, Լճավան, Ջաղացաձոր, Աղբերք, Դարանակ համայնքների ՏԻՄ-երը չեն քննարկել եւ հաստատել համայնքի զարգացման քառամյա ռազմավարական ծրագիրը: Ներքին Գետաշեն համայնքի զարգացման ծրագիրը, օրենսդրական փոփոխությունների հետ կապված, ունեցել է վերանայման կարիք: Փոքր Մասրիկ համայնքի ղեկավարը կազմել է համայնքի զարգացման քառամյա ռազմավարական ծրագիր, սակայն ավագանին այն չի քննարկել ու հաստատել: Ուսումնասիրության արդյունքներից պարզ չէ` Ակունք, Արտանիշ, Ծաղկունք եւ Վարսեր համայնքներն ունեցե՞լ են համայնքի զարգացման քառամյա ռազմավարական ծրագիր, թե՞ ոչ: Այդ մասին տեղեկանքներում չի հիշատակվել, մինչդեռ վերոհիշյալ ծրագրի առկայությունը Դդմաշեն, Կարմիրգյուղ եւ Փամբակ համայնքներում նշվել է: Այստեղ տեղին է նշել, որ ուսումնասիրության արդյունքում կազմված տեղեկանքներն իրենց բովանդակությամբ եւ ձեւաչափով տարբերվում են միմյանցից: Հասկանալի չէ, թե ինչու մի համայնքում մի հարցը կարեւորվել է, իսկ մյուսում` ոչ: Երբեմն թվում է, թե հանձնաժողովները խնայել են համայնքների ղեկավարներին` առաջնորդվելով լավի, վատի ու ավելի վատի միջեւ կատարվող համեմատություններով: Մինչդեռ ստուգումների գործիքները պետք է այնպես մշակվեն ու կիրառվեն, որ հավասար վերաբերմունք ու մոտեցում լինի: Սուբյեկտիվ գործոններն ու ընկալումներն այստեղ անելիք չպետք է ունենան: Գոնե այդպես է պահանջում իրավական մշակույթը: Համանման վիճակ է նաեւ համայնքի ղեկավարի աշխատակազմի կանոնադրության առկայության հարցում: Համայնքների մի մասը չի ունեցել այս փաստաթուղթը, երկու-երեքն ունեցել են նախկինում հաստատված աշխատակազմի կանոնադրություններ, որոնք չեն համապատասխանել գործող ՏԻՄ օրենսդրության պահանջներին եւ տվյալ ՏԻՄ-ի աշխատակազմին: Ներքին Գետաշեն համայնքի ղեկավարի աշխատակազմի կանոնադրությունը հաստատել է ոչ թե համայնքի ղեկավարը, այլ` ավագանին: Համաձայն «Համայնքային ծառայության մասին» ՀՀ օրենքի` համայնքի ղեկավարը համայնքային ծառայության պաշտոնների յուրաքանչյուր խմբի ընդհանուր նկարագրի հիման վրա պետք է հաստատի համայնքային ծառայության պաշտոնների անձնագրերը: Սակայն հաճախ ՏԻՄ-երում այդ անձնագրերի առկայությունն ընկալվում է որպես աշխատակազմի կանոնադրությանը փոխարինող փաստաթուղթ: «Տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքով աշխատակազմի կանոնադրության առկայության պահանջը գործում է, եւ աշխատակազմի անդամների աշխատանքների նկարագրերը կարիք ունեն պատշաճ կերպով գրառվելու, առանց որի դժվար է պատկերացնել նաեւ աշխատանքային պայմանագրերի կազմումը, աշխատանքի գնահատումը: Ուսումնասիրող հանձնաժողովներն արձանագրել են, որ ավագանու նիստերում մի շարք հարցերի քննարկումներ կրել են ձեւական-մակերեսային բնույթ: Համայնքի ավագանու անդամները նախաձեռնություններ չեն իրականացրել քննարկվող հարցերի նախապատրաստման եւ ընդունած որոշումների կատարման վերահսկման ուղղությամբ, չեն քննարկվել համայնքային բյուջեների կատարման արդյունքները: Երբեմն խախտվել է նաեւ ավագանու նիստերի հրավիրման պարբերականությունը: Իրավական ակտերի ընդունման ոլորտում, ըստ մեր դիտարկումների, ՏԻՄ-երի բացթողումները, թերացումները եւ խախտումներն ունեն իրենց հիմնական պատճառները` - ՏԻՄ ներկայացուցիչները լավատեղյակ չեն օրենսդրության պահանջներին, - իրավական ակտերը, պաշտոնական տեղեկագրերն անմատչելի են բարձր գների պատճառով, իսկ ինտերնետային իրավաբանական շտեմարանների օգտագործումը մատչելի չէ տեխնիկական եւ ֆինանսական առումներով, - համայնքներում չկան իրավաբանական կրթություն ունեցող մասնագետներ, - օրենսդրության մեջ հաճախակի կատարվող փոփոխությունները եւ լրացումները միշտ չէ, որ ժամանակին հասանելի են, - օրենսդրության ոչ բոլոր դրույթներն են համապատասխանում մեր իրականությանը, առկա ռեսուրսներին եւ իրողություններին, - չկա կանոնավոր արտաքին եւ ներքին վերահսկում:

Գործավարություն

Ուսումնասիությունների արդյունքում կազմված ոչ բոլոր տեղեկանքներում են ներառվել գործավարության կազմակերպմանն առնչվող հարցեր: Սակայն դա չի նշանակում, թե այդ համայնքներում ամեն ինչ իր տեղում է եղել: Այդուհանդերձ, կարելի է ընդհանրացնել արձանագրված հիմնական թերացումները եւ բացթողումները` - ՏԻՄ-երը չեն ունեցել հաստատված գործավարության կարգ, - չեն վարել քաղաքացիների դիմումների եւ քաղաքացիների ընդունելության գրանցամատյաններ, - սահմանված չեն եղել ինչպես համայնքի ղեկավարի, այնպես եւ համայնքի ավագանու կողմից քաղաքացիների ընդունելության օրեր եւ ժամեր, այդ աշխատանքները կրել են տարերային բնույթ, - ՏԻՄ-երում չեն պահվել համայնքի ավագանու նիստերին ավագանու անդամների մասնակցության հաշվառման մատյաններ, - որոշ համայնքներում բացակայել են պաշտոնական եւ ոչ պաշտոնական թղթակցությունների հաշվառման մուտքի եւ ելքի մատյանները, - որոշ ՏԻՄ-եր չեն ունեցել քաղաքացիների դիմումների եւ առաջարկությունների գրանցամատյաններ, - չեն հաստատվել աշխատանքային կարգապահության ներքին կանոններ, - որոշ համայնքներում բացակայել են համայնքի uեփականության ամենամյա գույքագրման փաստաթղթերը, - վարչական վարույթի եւ վարչական ակտերի գրանցամատյանները չեն վարվել «Վարչարարության հիմունքների եւ վարչական վարույթի մասին» ՀՀ օրենքի պահանջներին համապատասխան, - որոշ համայնքներում իրավական ակտերի գրանցման մատյանները կարված եւ կնքված չեն եղել, - փաստաթղթերի պահպանման եւ արխիվացման աշխատանքները պատշաճ կերպով չեն կատարվել:

Հրապարակայնություն եւ թափանցիկություն

Ուսումնասիրությունների մասին կազմված 16 տեղեկանքներում հրապարակայնության ապահովման հարցերը խիստ սակավ են արտացոլված: Հանձնաժողովները մի քանի համայնքում պարզապես դիտարկել են համայնքապետարաններում փակցված ցուցատախտակների առկայությունը եւ դրանց վրա նյութերի տեդադրված լինել-չլինելը: Ինչպես նշված է տեղեկանքներում, Ներքին Գետաշեն, Վարսեր, Լճավան, Դդմաշեն, Աղբերք համայնքներում ապահովված չի եղել ընդունված իրավական ակտերի հրապարակայնությունը եւ դրանց մասին բնակչության իրազեկումը: Դդմաշենի համայնքապետարանում ցուցատախտակ չի եղել: Այլ դիտարկումներ չկան: Մինչդեռ հրապարակայնության եւ թափանցիկության ապահովման միջոցառումներն այնքան շատ են` ավագանու նիստերի մասին իրազեկում, ավագանու որոշումների, համայնքի ղեկավարի որոշումների եւ կարգադրությունների, համայնքի զարգացման ծրագրի, համայնքի ավագանու կողմից մշտական գործող կամ ժամանակավոր հանձնաժողովների եւ դրանց աշխատանքների մասին տեղեկատվության, համայնքի բյուջեի մաuին որոշման նախագծի, բյուջեի կատարման տարեկան հաշվետվության, տարեկան բյուջեի, բյուջեի եռամuյակային կատարման մաuին տեղեկատվության, հանրության համար իրականացվող (իրականացման ենթակա) աշխատանքների եւ ծառայությունների մասին տեղեկությունների, հաuտիքացուցակների, ծառայությունների գների, տեղական տուրքերի եւ վճարների դրույքաչափերի, դրանց վճարման կարգի եւ ժամկետների վերաբերյալ տեղեկությունների հրապարակում եւ այլն: Թվարկված տեղեկությունները չհրապարակելու համար մեր ՏԻՄ ներկայացուցիչների մեծ մասը հանրության վճարած հարկերից աշխատավարձ է ստանում, ապառքներ է գոյացնում, դրանք բարդում է կրկին հանրության ուսերին: Սակայն մեր հարկահավաք պաշտոնյաները դեռ չեն գիտակցում, որ չտեղեկացված հանրությունը նաեւ իրավունք ունի հրաժարվել հարկեր վճարելուց:

Ուսումնասիրությունից հետո

Ուսումնասիրությունների քննարկման արդյունքում ՀՀ Գեղարքունիքի մարզպետը 14 համայնքների առնչությամբ ընդունել է որոշումներ, որոնք բխում են ուսումնասիրությունների եզրակացություններից: Դարանակի եւ Փոքր Մասրիկի ՏԻՄ-երի գործունեության առնչությամբ որոշումներ չեն ընդունվել, քանի որ ներկայումս այդ ՏԻՄ-երի գործունեությունն ուսումնասիրում են իրավապահ մարմինները: Կայացրած որոշումներով համայնքների ղեկավարներին առաջարկվել է որոշակի միջոցառումներ իրականացնել եւ դրանց արդյունքների մասին գրավոր տեղեկացնել մարզպետին: Դդմաշեն, Ծաղկունք եւ Վարսեր համայնքների համար ժամկետ է սահմանվել մինչեւ հուլիսի 15-ը, մնացած համայնքների համար` մինչեւ օգոստոսի 15-ը: Վերոշարադրյալ թերացումների, բացթողումների եւ խախտումների շտկումն արտացոլվել է առաջարկված միջոցառումներում, որոնց լիարժեք իրագործումը ենթադրում է տեղական ինքնակառավարման համակարգային խնդիրների լուծում: Իսկ դրան հասնելու համար պետք է գործեն պատասխանատվության հստակ մեխանիզմներ, այլապես ՏԻՄ ոլորտում առկա թերացումները, բացթողումները եւ խախտումները վերջ չեն ունենա: