Օրերս քննարկման ներկայացվեցին «Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը նոր խմբագրությամբ շարադրելու հայեցակարգային դրույթներն ու մոտեցումները:  Փաստաթուղթը նախագծվել է Եվրոպայի խորհրդի երևանյան գրասենյակում։ ԵԽ-ի տեղական ինքնակառավարման հարցերով փորձագետ Վահագն Պետրոսյանի հետ զրուցել ենք հայեցակարգային դրույթների մասին․ փաստաթուղթն ինչ հարցեր է կանոնակարգելու տեղական ինքնակառավարման ոլորտում, ՏԻՄ օրենքում նախատեսվող  փոփոխություններն, արդյոք, միտվա՞ծ են համայնքներում այսօր առկա կառավարման ճգնաժամը լուծելուն։ 

«Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքն ընդունվել է 2016թ․ դեկտեմբերին, իսկ դրանից հետո տեղի են ունեցել համակարգային բարեփոխումներ․ համայնքների միավորման գործընթաց է տեղի ունեցել, փոփոխվել է տեղական ինքնակառավարման մարմինների (ՏԻՄ) ընտրակարգը՝ սահմանվել է ավագանու համամասնական ընտրակարգ, համայնքի ղեկավարի անուղղակի ընտրակարգ։ Ըստ էության, գործող օրենքն այլևս չի կանոնակարգում այն հարաբերությունները, որոնք պետք է կանոնակարգեր միավորված համայնքներում, համամասնական ընտրակարգի պայմաններում։ Նոր օրենք ընդունելու ամենագլխավոր հիմնավորումը այս երկու համակարգային փոփոխություններն են։ 

Փոփոխության անհրաժեշտությունը պայմանավորված է նաև վերջին 5 տարվա ընթացքում իրավակիրառ պրակտիկայում առաջացած խնդիրներով։ Հարցերի շրջանակը բավականին ընդգրկուն է, իսկ օրենքում մասնակի փոփոխություններ կատարելով դրանց լուծումներ տալն անընդունելի է և ոչ նպատակահարմար։ Դրանցից մեկը ապակենտրոնացման անհրաժեշտությունն է, որը համայնքների խոշորացման հիմքում էր դրվել որպես առանցքային նպատակ։ Համայնքներն արդեն խոշորացվել են, բայց դեռևս ոչ մի լիազորություն չի ապակենտրոնացվել տեղական մակարդակի։ 

Բազմաթիվ չկանոնակարգված հարցեր կան համայնքների խշորացման համատեքստում բնակչության մասնակցայնության տեսանկյունից․ եղած գործիքակազմերը բավարար չեն, որպեսզի բնակիչները կարողանան լիարժեք մասնակցել համայնքում տեղական ինքնակառավարմանը։ Գործող օրենքի մասնակցայնության վերաբերյալ կարգավորումները մեկ բնակավայրից կազմված համայնքների մասով է սահմանվել։

Վերանայման ենթակա է բնակավայրի վարչական ղեկավարի ինստիտուտը՝ լիազորությունների սահմանման տեսանկյունից։ Գործող օրենքով վարչական ղեկավարը գործում է համայնքի ղեկավարի անունից, սակայն նրա անունից հանդես գալու համար բավարար լիազորություններ չունի։ Լիազորությունների շրջանակն ամբողջությամբ պետք է շարադրվի նոր օրենքում, որը վարչական ղեկավարին թույլ կտա առնվազն առաջնային լիազորությունների շրջանակում ծառայություններ տրամադրել բնակիչներին։

Օրենքում կան նաև որոշակի դրույթներ, որոնք հակասում են Սահմանադրությանը, մասնավորապես համայնքի ղեկավարի պարտադիր և կամավոր խնդիրների սահմանման մասով։ Կամավոր խնդիրները պետք է սահմանվեն ավագանու որոշումով, իսկ պարտադիր լիազորությունները՝ ՏԻՄ օրենքով։ Հաջորդը՝ հակասահմանադրական է մարզպետների կողմից համայնքներում իրավական և մասնագիտական հսկողություն իրականացնելը։ Սահմանադրությունն այդ լիազորությունը վերապահել է Տարածքային կառավարման և ենթակառուցվածքների նախարարությանը։ Մյուսը՝ միջհամայնքային համագործակցության սահմանումն է գործող օրենսդրության մեջ․ նոր օրենքում պետք է սահմանվեն այլ հնարավոր ձևաչափեր, որոնք կակտիվացնեն միջհամայնքային համագործակցությունը, հատկապես լիազորությունների ապակենտրոնացման համատեքստում։ Այսինքն, ապակենտրոնացման հիանալի գործիք կարող է ծառայել միջհամայնքային համագործակցությունը, որի օրինակները կան առաջավոր եվրոպայի բազմաթիվ երկրներում։

Համամասնական ընտրակարգի անցնելուց հետո, որոշակի քաղաքական իրավիճակներով պայմանավորված, բազմաթիվ համայնքներում չհաջողվեց տեղական իշխանություն ձևավորել։ Այդ համայնքներում դադարեցվեց տեղական ինքնակառավարումը և արդեն մեկ տարի է կառավարման ճգնաժամը չի հանգուցալուծվում։ Նոր օրենքում նախատեսվո՞ւմ են անիշխանական վիճակները բացառող լուծումներ։ 

«Հայեցակարգային մոտեցումներ» փաստաթղթում այդ մասով ամրագրում չկա, սակայն այն ընդամենը նախագիծ է և առաջին անգամն է դրվում խորհրդակցական քննակման։ Վստահ եմ, որ օրենքի նախագծում այս հարցին անպայման կանդրադառնանք։ Այս դեպքերով պայմանավորված օրենքի անցումային և եզրափակիչ դրույթներ բաժնում պետք է սահմանվեն հավանական կարգորոշումներ, թե ինչ պետք է անեն տեղական իշխանությունները կամ՝ միգուցե պետությունը, որպեսզի նման դեպքերում տեղական իշխանության անընդհատությունը չդադարի։ 

Անընդհատությունը «Տեղական ինքնակառավարման Եվրոպական խարտիա»-ի սկզբունք է։ Որոշ համայնքներում ընտրություններից հետո տեղի ունեցող իրադարձությունները հանգեցրել են անընդհատության ընդհատման, ինչից տուժում են՝ համայնքի կառավարումը, բնակիչները, տնտեսվարող սուբյեկտները։ Բազմաթիվ միջազգային ծրագրեր ուզում են տվյալ համայնքի հետ համագործակցել, բայց չեն կարողանում, քանի որ համայնքը պետք է պայմանագիր ստորագրի, ավագանին պետք է հաստատի, համայնքային բյուջեից համաֆինանսավորում կատարվի և այլն։ 

Կարծում եմ, որ օրենքի նախագծում այս դեպքերի համար կարգորոշումներ կսահմանվեն, որոնք կնվազեցնեն ռիսկերը։ Քաղաքական մարմինն այս լուծումների հարցում ավելի պետք է շահագրգռված լինի, որովհետև համայնքների քաղաքականության թիվ մեկ պատասխանատուն ինքն է։ Եթե անգամ մեկ համայնքնում կա ֆորսմաժորային իրավիճակ, դա պետք է արվի քաղաքականության փոփոխությամբ, օրենքների մակարդակով։ Եթե այդ իրավիճակը հանգեցնում է 100 հազարանոց համայնքի կայուն կառավարման ձախողմանը, շատ արագ պետք է օրենսդրական միջամտություն արվի։

Մենք շատ վատ պրակտիկա ունենք․ կոնկրետ Վանաձորի դեպքում դատական հայցով սահմանափակվել է ավագանու նիստ հրավիրելու սահմանադրական լիազորությունը։ Փաստացի, վարչական արդարադատություն իրականացնող դատական մարմինը արգելք է դրել ընտրված իշխանության համար, որպեսզի վերջինս իր կազմից համայնքի ղեկավար չկարողանա ընտրել։ Իմ կարծիքով՝ այդ մասնակի չհիմնավորված դատական ակտի պատճառով այսօր կա համայնք և կային համայնքներ, որտեղ տեղական ինքնակառավարումը դադարեցվել է։

Պրն Պետրոսյան, ինչպես նշեցիք, համայնքների խոշորացման հիմքում դրվել էր լիազորությունների ապակենտրոնացման անհրաժեշտությունը։ Հստակեցվե՞լ է, թե ինչ լիազորություններ են փոխանցվելու համայնքներին, որ ծառայություններն են ապակենտրոնացվելու։

Նոր օրենքը պետք է սահմանի  հնարավոր այն լիազորությունների շրջանակը, որոնք կհանգեցնեն ապակենտրոնացմանը։ Կառավարության 2021-26թթ․-ի ծրագրով որպես պարտավորություն է սահմանվել լիազորությունների ապակենտրոնացում իրականացնելը չորս ուղղություններով։ Համայնքներին պետք է փոխանցվեն՝

• միջհամայնքային և ներբնակավայրային ճանապարհների պահպանությունն ու շահագործումը, որը խոշորացման համատեքստում փոփոխություններ է կրել։ Մի շարք ճանապարհներ, որոնք նախկինում մարզային էին, խոշորացման արդյունքում դարձել են ներհամայնքային, բայց համայնքը գումար չունի այն սպասարկելու, պահպանելու և շահագործելու համար։ 
• Սոցիալական աջակցության ծառայությունների կազմակերպումը պետք է վերապահվի համայնքին, բայց հստակ չէ, թե այդ բնագավառի որ լիազորությունները կփոխանցվեն, դա քաղաքականության հարց է։ Օրենքը պետք է հստակեցնի սոցիալական աջակցության ծառայությունների մասով լիազորությունների շրջանակը, որոնք պետությունը պատրաստ է ապակենտրոնացնել տեղական մակարդակի։ 
• Հանրակրթական դպրոցների շենք-շինությունների պահպանությունը․ համայնքն այստեղ լիազորություններ կունենա զուտ շենք-շիությունների պահպանման, նորոգման և շահագործման մասով։
• Արտահիվանդանոցային ձևով բժշկական սպասարկման ծառայությունները․ այս հիմնարկներն արդեն մասնակի ապակենտրոնացված են։ Վերջին 10-15 տարիներին ձևավորվել է այնպիսի պրակտիկա, որ գյուղական ամբուլատորիաների, առողջության առաջնային պահպանման կենտրոնների և առողջության կենտրոնների մի մասը համայնքային ենթակայության են, մի մասը՝ դեռևս մարզային ենթակայության։ 

Գործող օրենքը որպես պատվիրակված լիազորություն 2016թ․-ից սահմանել է, որ արտահիվանդանոցային ձևով բժշկական սպասարկումը համարվում է համայնքի ղեկավարին պետության կողմից պատվիրակված լիազորություն։ Կառավարության ծրագրում կրկին ամրագրվել է  այս լիազորության բնագավառը, ենթադրում եմ, որ դա արվել է ամբողջական ապակենտրոնացումն ապահովելու իմաստով։ Այսինքն, բոլոր այն մարզերում որտեղ դեռևս այդ հիմնարկները համարվում են մարզային՝ պետք է դառնան համայնքային ենթակայության։ Սակայն, դա չի ենթադրում, որ մնացած բժշկական հաստատությունները՝ պոլիկլինիկաները և բազմապրոֆիլ բժշկական հաստատությունները, որոնք մարզային ենթակայության են, պետք է դառնան համայնքային ենթակայության։ Պոլիկլինիկաներն էլ, թերևս, կարող են դառնալ համայնքային ենթակայության, ինչպես Երևանում է։

Տեղական ինքնակառավարմանը բնակիչների մասնակցությունը ամրագրվեց օրենքում, բայց կիրառությունը չհաջողվեց ապահովել։ Ձեր կարծիքով՝ պատճառը օրենքում ոչ բավարար գործիքակազմեր նախատեսե՞լն էր։ 

Գործող օրենքը բավականին լավ է կարգավորում բնակչության մասնակցությունը, սակայն համայնքների խոշորացվելու արդյունքում, երբ տեղական իշխանությունները հեռացել են բնակավայրի բնակիչներից, իսկ որոշումների կայացումը գտնվում է ընտրված տեղական իշխանությունների տիրույթում, բնակավայրի բնակիչներն այլևս որոշումների կայացման գործընթացներին մասնակցելու բավարար հնարավորություններ չունեն։

Համայնքի ղեկավարին կից խորհրդակցական մարմինների ձևավորման պահանջ կա օրենքում։ Սակայն աշխարհագրական մեծ տարածքներ ընդգրկող համայնքներում, երբ բնակավայրերի թիվը մեծ է, հնարավոր չէ պատկերացնել, որ այդ մարմինը կկարողանա առնվազն յուրաքանչյուր բնակավայրից մեկական ներկայացուցիչ ընդգրկել։ Նոր օրենքը պետք է հստակ սահմանի, որ համայնքի ղեկավարը պետք է բնակավայրերում հանդիպումներ ունենա բնակիչների հետ, ընդունելության օրեր սահմանի։ Համայնքի ղեկավարը հիմա կարող է դա չանել, որովհետև օրենսդրական պահանջ չկա։ Այդ պարտավորությունը, ինչպես նաև համայնքի տարեկան աշխատանքային պլանի, հնգամյա զարգացման ծրագրի, տարեկան բյուջեի նախագծերը բնակավայրերում կամ բնակավայրերի որոշ խմբերում քննարկելու պահանջը պետք է օրենքում ամրագրել։ Հայաստանում կարող ենք տեղայնացնել մասնակցայնության միջազգային լավագույն փորձը։ 

Հայեցակարգում խոսվում է նաև համայնքների տնտեսական գործունեության ազատականացմանը միտված հնարավոր նոր գործիքակազմեր սահմանելու, և նոր իրավական ակտեր ընդունելու պահանջի մասին։ Ի՞նչ հարցեր են լուծվելու դրանով։

Համայնքի զարգացման տեսակետից կարևոր են այդ փաստաթղթերը, վերջին օրենսդրական փոփոխությունների համատեքստում դրանց նաև միջնաժամկետ ծախսային ծրագիր կազմելու պահանջն է ավելացել։ Եվրոպայի խորհրդի (ԵԽ) հետ խորհրդակցական հանդիպումը հանգեցրեց այն հետևության, որ համայնքի հնգամյա զարգացման ծրագիրն այլևս արդիական չէ, պետք է փոխվի համայնքի հնգամյա զարգացման ռազմավարության։ Եթե երկարաժամկետ է՝ դրանում որևէ ծրագիր ամրագրելը ռիսկային է։ Առաջնայնությունը պետք է տալ տարեկան աշխատանքային պլանին (ՏԱՊ), որը կաճաժամկետ է և դրանով ավելի հուսալի է։ ՏԱՊ-ը չափելի է, վերահսկելի է, մշտադիտարկման ենթակա է, այս ընտրակարգի պայմաններում նաև քաղաքական պատասխանատվությունն է մեծացնելու։ Այս փոփոխությունները կարող են համայնքի տնտեսական զարգացման մասով նախադրյալներ ստեղծել։ Բացի այդ, տնտեսական զարգացումը ենթադրում է նաև համայնքի մասնակցությամբ շահույթ հետապնդող գործողությունների իրականացում։ Օրենքներով սահմանված են, որ համայնքները կարող են ստեղծել 100% բաժնեմասով առևտրային  ընկերություններ, բիզնես գործունեությունից ստացվող շահույթը գեներացնել համայնքային բյուջեում և ծախսել կապիտալ նպատակներով։ Մենք այդ կարգավորումները չունենք, այս հայեցակարգային մոտեցումները այդպիսի գործիքակազմերի ամրագրում են նախատեսում օրենքում։

Համայնքներում չհաջողվեց նաև միջհամայնքային համագործակցությունը կայացնել, ինչն էր խնդրահարույց այդ մասով, համագործակցության ի՞նչ նոր ձևաչափեր են անհրաժեշտ ներմուծել օրենքում։

Սահմանադրությունը սահմանափակել է միջհամայնքային համագործակցության ինստիտուտը՝ թողնելով միայն միջհամայնքային միավորումները։ 2018թ․-ին ընդունված «Միջհամայնքային միավորումների մասին» օրենքի ընդունումից հետո ոչ մի միավորում չի ստեղծվել։ Առաջինը՝ խոշորացման պրոցեսը հնարավորություն չի տվել համայնքներին, որ մտածեն այդ մասին, նաև՝ այդ քաղաքականությունը խթանող չի եղել։ Վարչատարածքային բարեփոխումների մեջ մտնում է նաև միջհամայնքային համագործակցությունը, սա էլ է բարեփոխումների մոդել։ Այս հայեցակարգային դրույթները, որ սահմանել ենք՝ առաջին հերթին նկատի ունենք, որ պետք է ազատականացնի միջհամայնքային համագործակցության հնարավոր գործիքակազմերը։ Բացի միջհամայնքային միավորումներից հնարավորություն տա, որ համայնքները հիմնադրամների, ասոցիացիների, ՍՊԸ-ների, ՓԲԸ-ների կազմակերպման ձևով համատեղ միջհամայնքային համագործակցություններ ստեղծեն, ինչը գործող օրենքով սահմանափակված է։ Միջհամայնքային համագործակցության կարևոր տար է անդրսահմանային համագործակցությունը, ինչին Հայաստանը գնում է Վրաստանի, ՌԴ-ի, Եվրոպական որոշ երկրների հետ։ Սակայն ՏԻՄ-երը կաշկանդված և սահմանափակված են այլ պետության համայնքների հետ պայմանագրեր կնքելու մասով։ ԵԽ-ի երևանյան գրասենյակի կողմից իրականացվող «Ապակենտրոնացում և անդրսահմանային համագործակցություն Հայաստանում» ծրագիրը գործնականում իրականացնելու համար պետք է լիազորություններ տանք տեղական իշխանություններին՝ անդրսահմանային հուշագրեր, պայմանագրեր ստորագրելու մասով։

Ձեր ելույթներում հաճախ եք շեշտում ՏԻՄ օրենքին սահմանադրական օրենքի կարգավիճակ տալու անհրաժեշտությունը։ Ինչպե՞ս կհիմնավորեք  անհրաժեշտությունը։

Տևական ժամանակ է, ինչ Հայաստանի օրենսդրությունն եմ ուսումնասիրում։ Արդեն ուսումնասիրել եմ բոլոր 17 օրենսգրքերը և 152 օրենք, դեռևս 150 օրենք պետք է ուսումնասիրեմ և դրանով ավարտում եմ ողջ օրենսդրության ուսումնասիրությունը։ Պատկերը, որ ստացել ենք՝ սարսափելի է, ՏԻՄ-երն ունեն 700-ից ավելի լիազորություն։ Այն բոլոր օրենքներում, որտեղ լիազորություններ են նախատեսված ՏԻՄ-երի համար՝ նրանք պետք է հավասարապես իրականացնեն։ Համայնքները ֆիզիկապես, ֆինանսապես, կարողությունների իմաստով ունակ չեն այդ լիազորություններն իրականացնելու։ Քանի որ ՏԻՄ օրենքը սահմանադրական օրենքի կարգավիճակ չունի՝ բոլոր գերատեսչական մարմինները համայնքներից պահանջելու են կատարել օրենքներով սահմանված այդ լիազորությունները։

Եթե ՏԻՄ օրենքին սահմանադրական օրենքի կարգավիճակ տրվի՝ ըստ էության մնացած բոլոր օրենքները պետք է համապատասխանեցվեն այս օրենքին։ Եթե հակասեն՝ ապա պետք է գործեն սահմանադրական օրենքի կարգորոշումները։ Եթե ՏԻՄ օրենքում սկզբունքորեն ամրագրվի, որ տեղական ինքնակառավարման մարմինների բոլոր լիազորությունները պետք է սահմանվեն այս օրենքով և այլ օրենքներով սահմանված լիազորությունները ՏԻՄ-երը պետք է իրականացնեն կամավորության սկզբունքով՝ բոլոր հարցերը փակվում են։ 

Խոսքը հանրային կառավարման երկրորդ ամենամեծ և ամենաինքնուրույն օղակին՝ տեղական ինքնակառավարմանն է վերաբերում։ Ուստի, ՏԻՄ-երին վերպահված բոլոր լիազորությունները պետք է ամրագրվեն այդ օրենքում և նրան տրվի սահմանադրական օրենքի կարգավիճակ։ Մնացյալ օրենքներում առկա լիազորությունները պետք է բխեն Սահմանադրական  օրենքից, ինչին մենք ուզում ենք հասնել։