Ծառայությունները համայնքներին փոխանցելու փոխարեն կենտրոնացնում է իր ձեռքում

Կառավարությունը 2025 թ.-ի փետրվարի 20-ին ընդունած որոշումով մարզային բժշկական կենտրոնները կառավարելու լիազորությունը մարզպետներից վերցրեց և փոխանցեց Առողջապահության նախարարությանը։ Առողջապահության նախարարին հանձնարարվեց մեկ տարվա ընթացքում ապահովել ընկերությունների կանոնադրություններում փոփոխությունների կատարումը և դրանց պետական գրանցումը։

Այս որոշումը հակասում է Կառավարության 2021-2026թթ. հնգամյա ռազմավարական ծրագրին, որով որպես պարտավորություն է սահմանվել լիազորությունների ապակենտրոնացումը։ Հակասում է նաև 2023թ․ նոյեմբերին վարչապետ Նիկոլ Փաշինյանի որոշումով հաստատված «Հայաստանի Հանրապետությունում լիազորությունների ապակենտրոնացման հայեցակարգ»-ին։

Հայեցակարգով նախատեսվում է ապակենտրոնացնել առողջության առաջնային պահպանման, միջհամայնքային և միջբնակավայրային ճանապարհների պահպանության ու շահագործման, հանրակրթական դպրոցների շենքերի պահպանության ու շահագործման, սոցիալական համալիր ծառայությունների կազմակերպման ու իրականացման ոլորտները:

2022թ․ հունիսին ավարտվեց համայնքների միավորման գործընթացը։ Տեղական ինքնակառավարման ոլորտի քաղաքականություն մշակողները կենտրոնացան նոր ձևավորված 71 համայնքների համար ապակենտրոնացման քաղաքականություն նախագծելուն։

«Խոշորացումը ստեղծում է ոչ թե պարզապես ավելի մեծ համայնքներ, այլ բոլորովին նոր համայնքներ»,- ասվում է Եվրոպայի խորհրդի (ԵԽ) տեղական ինքնակառավարման բարեփոխման փորձագիտական կենտրոնի Հայաստանի համար գրված «Լիազորությունների ապակենտրոնացման ճանապարհային քարտեզ» զեկույցում։

Լիազորությունների ապակենտրոնացման ռազմավարության, գործողությունների ծրագրի և Հայեցակարգի կիրարկումն ապահովող միջոցառումների ծրագիրն իրականացնելու համար 2024թ․ ապրիլին ՏԿԵ նախարարի 802–Ա հրամանով ստեղծվել է միջգերատեսչական աշխատանքային խումբ։ Խմբի կազմում ընդգրկվել են՝ Տարածքային կառավարման և ենթակառուցվածքների, Աշխատանքի և սոցիալական հարցերի, Ֆինանսների, Առողջապահության, Կրթության, գիտության, մշակույթի և սպորտի նախարարությունների ներկայացուցիչներ։

Ապակենտրոնացումն իրականություն դարձնելու համար աշխատանքային խմբին աջակցում են միջազգային կազմակերպությունները՝

•  Շվեդիայի կառավարության ֆինանսավորումով «ՍԱԼԱՐ Ինթերնեշնլ» (SALAR International) կազմակերպությունն իրականացնում է «Աջակցություն Հայաստանում ապակենտրոնացման և տեղական ինքնակառավարման բարեփոխումներին» («ԴեաԼոԳ» ծրագիրը։ «ՍԱԼԱՐ Ինթերնեշնլը» կառավարությանն աջակցում է խորհրդատվություն և վերլուծություններ տրամադրելով,  ապակենտրոնացում իրականացնելու կարողությունները զարգացնելով:
• Գերմանական միջազգային համագործակցության ընկերությունն (GIZ) իրականացնում է «Լավ կառավարում հանուն տեղական զարգացման հարավային Կովկասում» ծրագիրը, որը հիմնականում ապակենտրոնացման հնարավարություններն է ուսումնասիրում։
• Եվրոպայի խորհրդի երևանյան գրասենյակն իրականացնում է «Ժողովրդավարական զարգացում, ապակենտրոնացում և լավ կառավարում Հայաստանում» ծրագիրը։ ԵԽ-ն ապակենտրոնացման քաղաքականությունն առաջ մղելու համար Կառավարությանն ապահովում է միջազգային փորձագետների խորհրդատվություններով, աջակցում է «Տեղական ինքնակառավարման մասին» նոր օրենքի մշակմանը։

Գերմանական միջազգային համագործակցության ընկերությունը (GIZ) 2023թ․-ին արտահիվանդանոցային բժշկական ծառայությունների ամբողջական ապակենտրոնացում իրականացնելու վերաբերյալ գնահատում է արել: Հանրապետությունում հաշվառել են 252 գյուղական ամբուլատորիա, առողջության կենտրոն և առողջության առաջնային պահպանման կենտրոններ, որոնցից 102-ը համարվում են համայնքային ենթակայության, 150-ը՝ մարզային։ Արտահիվանդանոցային ձևով բժշկական սպասարկման ծառայություններ իրականացնող այս հիմնարկները մասնակի ապակենտրոնացված էին։

«Լիազորության ապակենտրոնացումն իրականացվել է մասնակի, ինչը մի կողմից հակասում է Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիայի լիազորությունների բացառիկության և լիակատարության սկզբունքին, մյուս կողմից՝ պատվիրակվող լիազորությունների փոխանցման նպատակին»,– ասվում է գնահատման նախագծում։

Առաջարկել են արտահիվանդանոցային բժշկական սպասարկման կազմակերպման և իրականացման լիազորության ամբողջական ապակենտրոնացումն ապահովելու գործընթացում ֆինանսական միջոցները տրամադրել ոչ թե առողջության առաջնային պահպանման կենտրոններին և ամբուլատորիաներին, այլև համապատասխան համայնքների բյուջեներին՝ պատվիրակված լիազորության ֆինանսավորման տեսքով։

Միջազգային գործընկերները տարակուսած են։ Առողջապահական հիմնարկների մասին որոշումն ընդունելուց մեկ օր առաջ ՏԿԵ նախարարն ընդունել էր «ՍԱԼԱՐ Ինթերնեշնլ» կազմակերպության գործադիր տնօրեն Ռայան Նոքսի գլխավորած պատվիրակությանը։ «Նախարարը ներկայացրել է նաև Հայաստանում լիազորությունների ապակենտրոնացման գործընթացի ընթացքը։ Ընդգծել է` համայնքները պատրաստ են ապակենտրոնացված համագործակցության»,- ասվում է նախարարության տարածած հաղորդագրության մեջ։ 

Կառավարության ընդունած որոշումից մեկ օր հետո՝ փետրվարի 21-ին, «ՍԱԼԱՐ Ինթերնեշնլ»  կազմակերպությունը հրավիրել է խորհրդատվական խմբի հանդիպում։ Քննարկել են «ԴեաԼոԳ» ծրագրի ընթացիկ վիճակը, իրականացված միջոցառումները և գործընկերների հետ ձեռք բերված պայմանավորվածությունների իրագործմանը վերաբերող հարցեր։

Հանդիպման ավարտին՝ «ՍԱԼԱՐ Ինթերնեշնլ» կազմակերպության գործադիր տնօրեն Ռայան Նոքսը և ԿԳՄՍ նախարարի տեղակալ Արաքսիա Սվաջյանը  փոխըմբռնման հուշագիր են ստորագրել։ «Կողմերը վստահություն են հայտնել, որ հուշագրով ամրապնդվելու է կրթության ապակենտրոնացմանն ուղղված համագործակցությունը: Ծրագիրն ընդգծում է կրթության ապակենտրոնացման դերը տեղական զարգացման գործընթացներում»,- ասվում է հաղորդագրության մեջ։

2025թ․ հունվարից բոլոր դպրոցները նախարարության ենթակայությամբ գործելու նախագիծ է շրջանառում նաև Կրթության գիտության, մշակույթի և սպորտի նախարարությունը։ Օրենսդրական փաթեթի մշակման անհրաժեշտությունը նախարարությունը պայմանավորել է Կառավարության 2024թ․ նոյեմբերի 28-ին կայացած N 48 նիստի արձանագրության հանձնարարականը կատարելու պահանջով, ըստ որի՝ «դպրոցների բովանդակային կառավարումը հանձնվում է ԿԳՄՍ նախարարությանը, իսկ տնտեսական մասը՝ մարզպետարաններին»։ 

«Դպրոցների ենթակայության փոփոխությունը, բնականաբար, ԿԳՄՍՆ-ի համար էապես մեծացնելու է աշխատանքների ծավալը: Ներկայում համակարգվող 123 պետական հանրակրթական, 14 մասնագիտացված և հատուկ դպրոցների փոխարեն համակարգվելու են 1343 դպրոցի աշխատանքները, սակայն մյուս կողմից դիտարկելով՝ այն հնարավորություն կտա միասնական, որակյալ և արդյունավետ քաղաքականության իրականացումն ապահովելու համար»,- ասվում է նախագծում։

Ապակենտրոնացման քաղաքականության վերաբերյալ Կառավարության ընդունած վերը նշված փաստաթղթերով հանրակրթական դպրոցների տնտեսական կառավարումը՝ շենք-շիությունների պահպանում, նորոգում և շահագործում, պետք է փոխանցվեր համայնքներին։ Շրջանառվող նախագծով այն թողնվում է մարզպետարաններին, իսկ բովանդակային կառավարումը միշտ էլ նախարարությունն է իրականացրել։ Այս դեպքում պետք է հասկանալ՝ տնօրեններ նշանակելու և ազատելու իրավասությունն է մարզպետներից վերցվում և փոխանցվում ԿԳՄՍ նախարարությանը։

Նախագծի վերաբերյալ առարկություն է ներկայացրել Մասիսի համայնքապետարանի Կրթության, սպորտի, մշակույթի, երիտասարդության և առողջապահության բաժնի պետ Տիգրան Բաբախանյանը։

«Կառավարության որոշումով ի սկզբանե նախատեսված է եղել 2025-2030թթ․ ընթացքում կատարել ապակենտրոնացում, այսինքն հանրակրթական դպրոցները փոխանցել համայնքների կառավարման։ ԿԳՄՍՆ-ն չի կարող կառավարել 1350 դպրոց՝ և՛ ֆիզիկական, և՛ մասնագիտական ուժի պակասի պատճառով։ Համայնքն ավելի լավ է պատկերացնում դպրոցի խնդիրները և լուծման ուղիները։ Այս նախագիծը չեղյալ է անում ՏԿԵՆ, Կառավարություն, Շվեդիա համատեղ իրականացվող «ՍԱԼԱՐ Ինթերնեշնլ» ծրագիրը, որն աշխատանքներ է իրականացնում դպրոցների ապակենտրոնացման համար ․․․»,- հայտնել է նա՝ պահանջելով լայն քննարկումներ սկսել այս թեմայով։

«Լիազորությունների ապակենտրոնացման ճանապարհային քարտեզ»

Համայնքների խոշորացումն ավարտելուց հետո տեղական ինքնակառավարման ոլորտում բարեփոխումների համար ընտրված ուղղությունն ապակենտրոնացումն է։ Կենտրոնական և տեղական իշխանությունների իրավասությունների տարանջատումը միջազգային իրավունքի սկզբունք է և պահանջում է համապատասխան լիազորությունների լիարժեք փոխանցում տեղական ինքնակառավարման մարմիններին:

Հանրային կառավարման համակարգի բարձր օղակին չպետք է հանձնարարել այն, ինչն ավելի լավ կարող է կատարել ցածր օղակը։ 

Եվրոպայի խորհրդի (ԵԽ) տեղական ինքնակառավարման բարեփոխման փորձագիտական կենտրոնը 2018թ․ մայիսին հրապարակել է Հայաստանի համար գրված զեկույցը։ Ապակենտրոնացման լավագույն ձևը հանրային կառավարման գործառույթների հստակ տարանջատումն ու բաշխումն է կենտրոնական իշխանության և ՏԻՄ-երի միջև։

ԵԽ-ի Տեղական ինքնակառավարման բարեփոխման փորձագիտական կենտրոնի «Լիազորությունների ապակենտրոնացման ճանապարհային քարտեզ» զեկույցում մտահոգություն կա, որ որոշ խոշորացված համայնքներ միգուցե դեռևս պատրաստ չեն ստանձնել կամ իրականացնել նոր լիազորություններ: Որոշ խոշորացված համայնքներ կարող են դեռևս չափազանց փոքր կամ աղքատ լինել և չունենալ համապատասխան անձնակազմ՝ պրոֆեսիոնալ մասնագետներ, ճանապարհների, սոցիալական ծառայությունների, առողջապահության կառավարումը ստանձնելու համար։

«Հայաստանում հիմնական դժվարությունն այն է, որ տեղական ինքնակառավարման միակ մակարդակը համայնքն է, մինչդեռ փոխանցման ենթակա պետական լիազորությունները միշտ չէ, որ համայնքների սահմաններում են»,– ասվում է ԵԽ-ի 2018թ․ մայիսին հրապարակված զեկույցում: Ուստի, առաջարկվում է խրախուսել միջհամայնքային համագործակցությունը՝ հիմք ընդունելով վերջերս ընդունված «Միջհամայնքային միավորումների մասին» օրենքը:

Երկու տարբերակ է առկա․ առաջին՝ որոշ լիազորություններ չեն փոխանցվում բոլոր համայնքներին, այլ միայն նրանց, որոնք բավարարում են որոշակի չափանիշների: Սա, կարծես, շատ դեպքերի է վերաբերում:

Երկրորդ տարբերակի դեպքում լիազորությունը փոխանցվում է միայն այն միավորներին, որոնք ունեն համապատասխան չափ և կարողություն, իսկ մյուս համայնքները ստեղծում են միջհամայնքային մասնագիտացված մարմիններ՝ տվյալ լիազորությունն իրականացնելու համար: «Միջհամայնքային միավորումների մասին» օրենքը կարող է հստակ քայլեր առաջարկել այս ուղղությամբ:

Միջհամայնքային միավորումների միջոցով ապակենտրոնացում իրականացնելու հնարավորությունները քննարկելու նպատակով այս տարվա փետրվարին Երևանում էին ԵԽ մի խումբ փորձագետներ։ Նրանց հեռանալուց հետո Կառավարությունը արտահիվանդանոցային բժշկական սպասարկման կազմակերպությունները փոխանցեց առողջապահության նախարարությանը։

Միջգերատեսչական աշխատանքային խմբի մոտ մեկ տարվա հանդիպումների արդյունքն այն եղավ, որ Կառավարությունը ապակենտրոնացվող ծառայություններից երկուսը համայնքներին փոխանցելու փոխարեն ավելի մեծ ծավալով կենտրոնացրեց իր ձեռքում։ Տարածքային կառավարման և ենթակառուցվածքների (ՏԿԵ) նախարարությունը ներկայում «Տեղական ինքնակառավարման մասին» նոր օրենքն է գրում, սակայն դեռևս հստակ չէ «Հայաստանի Հանրապետությունում լիազորությունների ապակենտրոնացման հայեցակարգ»-ով հաստատված չորս ոլորտներից որևէ մեկը տեղ կգտնի՞ օրենքում։

Միջհամայնքային և ներբնակավայրային ճանապարհների պահպանությունն ու շահագործումը փոփոխություններ է կրել։ Մի շարք ճանապարհներ, որոնք նախկինում մարզային էին, համայնքների խոշորացման արդյունքում դարձել են ներհամայնքային, բայց համայնքը գումար չունի այն սպասարկելու, պահպանելու և շահագործելու համար։

Փորձագետների մասնակցությամբ անցած տարեվերջին քննարկվեց սոցիալական աջակցության ծառայությունների կազմակերպումը համայնքներին վերապահելու հարցը։ Սակայն, հստակ չէ, թե Կառավարությունը սոցիալական ծառայության որ մասն է պատրաստ ապակենտրոնացնել տեղական մակարդակում։