Մարդու իրավունքների և ժողովրդավարության ինստիտուտը (ՄԻԺԻ) ներկայացրել է ՀՀ-ում մարդու իրավունքների պաշտպանության ազգային ռազմավարության արդյունավետության գնահատման զեկույց, որը նույնությամբ ներկայացնում ենք ստորեւ:

Նախաբան

Նախաձեռնելով սույն զեկույցի կազմումը և հրապարակումը՝ մենք նպատակ ունենք կարևորել Մարդու իրավունքների դերը իրական ժողովրդավարության հաստատման գործընթացում: Մարդու իրավունքների պաշտպանության ազգային ռազմավարության հաստատումից և տարեսկզբին գործողությունների ծրագրի հաստատումից հետո անցել է շուրջ մեկ տարի, սակայն համարյա չի խոսվում արված աշխատանքների և դրանց ազդեցության մասին: Մարդու իրավունքները պետք է մշտապես գտնվեն հանրային օրակարգում, քանի որ դրանց կենսագործումն ու պաշտպանությունն անմիջականորեն կապված են մարդու արժանապատվության, ազատությունների, սոցիալական արդարության, անվտանգության և ապահովության հետ: Մարդու իրավունքներն արդարության չափորոշիչներն են, մի կողմից՝ մարդկանց միջև փոխհարաբերությունների կարգավորման, մյուս կողմից՝ մարդկանց և պետական կառավարման համակարգի միջև:

Զեկույցի հրապարակումով մենք նպատակ ունենք խթանելու հասարակության տարբեր մասնիկների՝ իրական մասնակցություն ունենալ, ազդեցություն գործել և իրենց ձայնը լսելի դարձնել ընդունվող քաղաքականություններում, օրենքներում և որոշումներում:

Զեկույցը պատրաստվել է Մարդու իրավունքների և ժողովրդավարության ինստիտուտ (ՄԻԺԻ) ոչ կառավարական կազմակերպության կողմից, իր անդամների նախաձեռնությամբ և կամավոր ներդրումների միջոցով: Զեկույցի հրապարակումով մենք ակնկալում ենք, որ երկրում առկա հիմնախնդիրները և դրանց լուծումները  հնարավոր կլինի  քննարկել մարդու իրավունքների դիտանկյունից: Մեզ համար կարևոր է, որ հարցերը քննարկվեն քաղաքացիա-իրավական պետության, սահմանադրության, մարդու արժանապատվության և բարեկցության դիտանկյունից, իսկ մարդու համընդհանուր իրավունքներն այս ամենի արժեքային ու աշխարհայացքային հիմքն են:  

Պատրաստ ենք համագործակցելու բոլորի հետ, ովքեր այս ոլորտում գործունեություն ծավալելու ցանկություն ունեն: Բաց ենք քննարկումների, քննադատության կամ համատեղ աշխատանքի համար:

ՀՀ Մարդու իրավունքների պաշտպանության ազգային ռազմավարության և գործողությունների ծրագրի սկիզբը, մշակման գործընթացն ու բովանդակությունը

Ռազմավարության և միջոցառումների ծրագրի իրավական հիմքերը

ՀՀ Մարդու իրավունքների պաշտպանության ազգային ռազմավարությունը հաստատվել է 2012թ. հոկտեմբերի 29-ին ՀՀ նախագահի ՆԿ-159-Ն կարգադրությամբ[1]:

Ըստ նախագահի կարգադրության՝ ռազմավարությունից բխող միջոցառումների ծրագիրը պետք է պատրաստ լիներ մինչև 2013թ. հունվարի 29-ը, սակայն միջոցառումների ծրագիրը հաստատվել է միայն 2014թ. սկզբին: Հետաձգումների ու դրանց պատճառների վերաբերյալ տեղեկատվություն փորձել ենք ստանալ հեռախոսազանգերի միջոցով, Ազգային Անվտանգության Խորհրդի քարտուղարությունից (իբրև այս գործընթացի համակարգող մարմինը), սակայն ապարդյուն:

Միջոցառումների ծրագիրը, որը նախատեսված է 2014-2016թթ. համար, հաստատվել է ՀՀ Կառավարության 2014թ. փետրվարի 27-ի 303-Ն որոշմամբ[2], որն ուժի մեջ է մտել ապրիլի 12-ից:

1.2. Ինչու նախաձեռնվեց ռազմավարության մշակումը

Սույն ռազմավարության մշակումն ու ընդունումը պայմանավորված է եղել Եվրոպական հարևանության քաղաքականության Հայաստանի Հանրապետություն-Եվրոպական միություն գործողությունների ծրագրով, մասնավորապես` սույն ծրագրի կատարումն ապահովող 2012-2013 թվականների միջոցառումների փաստաթուղթ ծրագրով[3]:

1993թ. Վիեննայի հռչակագրով[4]  ՄԱԿ-ի անդամ պետություններին առաջարկվել էր մշակել Մարդու իրավունքների պաշտպանության ազգային ծրագրեր: Հայաստանում ժամանակ առ ժամանակ այդ մասին խոսվում էր, սակայն գործնականում մշակվում և իրականացվում էին միայն առանձին իրավունքների և հիմնախնդիրների վերաբերյալ հայեցակարգեր և ռազմավարություններ: Մարդու իրավունքների համընդհանուր ռազմավարության մշակումը ՀՀ-ում սկսվեց 2012թ., երբ Եվրամիության հետ հարաբերությունները խորացնելու համար պետությունը նման պարտավորություն ստանձնեց:

Չնայած այն հանգամանքին, որ ռազմավարության մշակումը չի բխել հանրային օրակարգի առկա պահանջներից կամ առաջնահերթություններից, այս ռազմավարությունն անկարևոր չէ քաղաքացիական հասարակության և պետական ինստիտուտների համար. այն հնարավորություն է ստեղծում, որ մարդու իրավունքներն առավել արժևորվեն և հասարակական փոխահարաբերություններում առաջնահերթ դեր ձեռք բերեն: Սակայն, ներկա դրությամբ, ռազմավարությունը հավակնում է դառնալ ձևական մի փաստաթուղթ, քանի որ հիմնական դերակատարներն ու շահառուներն իրենց այս գործընթացի մասը և տերը չեն համարում: Ռազմավարության արդյունավետության մասին քննարկումները և ռազմավարությունում ձևակերպված նպատակների իրագործումը կարող են խթան հանդիսանալ իրական մասնակցություն ձևավորելու, տեր լինելու զգացում առաջացնելու և դրա ռազմավարությունը հանուն մարդու իրավունքների ամրապնդման ու պաշտպանության օգտագործելու համար:

Քաղաքացիական հասարակության մասնակցությունն այս գործընթացներին

Ռազմավարության և գործողությունների ծրագրի մշակմանը մասնակցել են մի շարք ՀԿ-ներ, որոնց առաջարկությունների մի մասն ընդունվել է ամբողջությամբ, մի մասը՝ մասամբ, իսկ մի մասն էլ մերժվել է: Սա չի նշանակում, որ հանրությունը կարողացել է լիարժեք մասնակցել այս քննարկումներին և կամ հանրության տարբեր շերտերի հնարավորություն է տրվել իրենց ձայնը լսելի դարձնել:

Ծրագրի իրականացման ներկա փուլում քաղաքացիական հասարակության որևէ ներկայացուցիչ չի մասնակցում ընդհանուր համակարգման, գնահատման և մոնիտորինգի (մշտադիտարկման) աշխատանքներին. այս աշխատանքներն ամբողջությամբ տնօրինվում են պետական վարչակազմի կողմից: Ծրագրին մասնակցում են մի շարք ՀԿ-ներ, ովքեր շահառուներ կամ ընթացիկ ծրագրեր ունեն մարդու առանձին իրավունքների և դրանց համապատասխան իրավական ակտերի մասով, օրինակ՝ հաշմանդամների, երեխանների, կանանց իրավունքների պաշտպանություն և այլն: Սակայն այս մասնակցությունը պայմանավորված չէ վերոնշյալ ռազմավարությամբ. մինչև դրա ընդունումը նույնպես, այս մասնագիտացված ՀԿ-ները տարբեր մեխանիզմների միջոցով փորձել են մասնակցել իրենց ոլորտին վերաբերվող քաղաքականությունների և օրենքների ընդունման գործընթացներին կամ ազդել դրանց վրա: Իսկ այն մասին, թե արդյոք այս ռազմավարությունն ավելի արդյունավետ դարձրե՞լ է նշյալ համագործակցությունը, թե՞ ոչ, մենք գնահատված տեղեկություն չունենք և այս զեկույցի շրջանակում էլ նման հարցադրում չենք կատարում:

Մարդու իրավունքների ազգային ռազմավարության կապը մարդու իրավունքների պաշտպանության ոլորտի այլ հայեցակարգերի ու ծրագրերի հետ      

Մարդու իրավունքների պաշտպանության ոլորտում սույն ռազմավարությունից բացի գործում են մի շարք այլ ծրագրեր, որոնք հիմնականում վերաբերում են մարդու իրավունքների առանձին կատեգորիաների կամ առանձին խմբերի պատկանող անձանց իրավունքների պաշտպանությանը, որոնցից են.

«Աղքատության հաղթահարման ռազմավարական ծրագիրը», որը 2008թ. վերանվանվել է «Կայուն զարգացման ծրագիր»,

«Գենդերային քաղաքականության 2011-2015թթ. ռազմավարական ծրագիրը»,

«Ընդդեմ գենդերային բռնության 2011-2015թթ. ռազմավարական ծրագիրը»,

«Հայաստանի Հանրապետությունում երեխայի իրավունքների պաշտպանության ազգային ծրագիրը»,

«Հաշմանդամների սոցիալական պաշտպանության 2006-2015թթ. ռազմավարությունը»,

«Հայաստանի Հանրապետությունում 2010-2012թթ. ընթացքում մարդկանց շահագործման (թրաֆիքինգի) դեմ պայքարի կազմակերպման ազգային ծրագիրը»,

«Հայաստանի Հանրապետության իրավական և դատական բարեփոխումների 2012-2016թթ. ռազմավարական ծրագիրը»:

Մարդու իրավունքների պաշտպանության ազգային ռազմավարությունն ունի ինտեգրացնող, համակարգող և բաց մնացած հիմնախնդիրները ներառող ֆունկցիա:

Ռազմավարության և միջոցառումների ծրագրի համապատասխանությունը

Մարդու իրավունքների պաշտպանության ազգային ռազմավարությունն իր բնույթով   համընդհանուր  փաստաթուղթ է, որտեղ որպես հայեցակարգի կարևորագույն մասեր ներառված են.

- ռազմավարության համընդհանուր և ուղենիշային մասը,

- դրան համապատասխան իրավական ակտերում կատարվելիք փոփոխությունները,

- կրթական և հանրային գիտակցության մակարդակը բարձրացնելուն ուղղված բաժինը,

- մարդու իրավունքների ոլորտում գործող մյուս ռազմավարությունների ներառումը,

- մարդու իրավունքները որպես պետական քաղաքականությունների մյուս ոլորտների չափորոշիչ օգտագործելը,

- ռազմավարության գնահատման ու մոնիտորինգի մասը,

- մարդու իրավունքների պաշտպանության առկա մեխանիզմների կատարելագործումը և նոր այլընտրանքային մեխանիզմների ներդնումը:

Ենթադրվում էր, որ դրանց իրագործման մեխանիզմներն ավելի գործնական մակարդակում պետք է արտացոլված լինեին Միջոցառումների ծրագրում, սակայն Միջոցառումների ծրագիրը թերի է. այն հիմնականում ներառում է իրավական ակտերում փոփոխությունների կատարումը, և որոշ կրթական աշխատանքներ՝ պետական մարմինների աշխատակիցների վերապատրաստում: Նախատեսված չէ մշակել ու ներդնել նոր այլընտրանքային մեխանզիմներ, որոնք կօժանդակեն մարդու իրավունքների պաշտպանության մակարդակի բարձրացմանը: Գործողությունների ծրագրում բացակայում են ծրագրի գնահատման և մոնիտորինգի մեխանիզմները, համընդհանուր հանրային իրավագիտակցության զարգացմանն ուղղված քայլերը, այլ պետական քաղաքականությունների հետ համադրման մեխանիզմները, մարդու իրավունքները որպես համընդհանուր չափորոշիչ օգտագործելու սկզբունքները:

Մասնավորապես, գործողությունների ծրագիրը չի կարողանում ապահովել ռազմավարության  հիմնական 11 նպատակներից 1, 5, 6, 9, 10, 11 և մասամբ նաև 7-րդ նպատակներին հասնելու ճանապարհները[5]: Դրանք  հիմնականում վերաբերվում են որոշումների ընդունման ժամանակ մարդու իրավունքները որպես չափորոշիչ և մշակույթ օգտագործելուն, համընդհանուր հանրային իրազեկմանը և իրավագիտակցության բարձրացմանը, քաղաքացիական հասարակության կարողությունների զարգացմանը, իրավունքների պաշտպանության  նոր և այլընտրանքային մեխանզիմների ներդրմանը և այլն:

Ռազմավարության իրագործման յոթ սկզբունքներից 4, 5, 6, 7-ի[6]  վերաբերյալ գործողությունների ծրագրում որևէ միջոցառում նախատեսված չէ, մասնավորապես հանրության ներգրավման, քաղաքացիական մասնակցության, կրթական, գնահատման ու մոնիտորինգի հարցերում:

Գործողությունների ծրագրով նախատեսված չէ որևէ քայլ՝ ապահովելու համար ռազմավարությամբ նախատեսված 24-րդ կետի իրագործումը[7]. խոսքը վերաբերվում է ընդհանուր համակարգման միջգերատեսչական մարմնի ստեղծմանը, որտեղ իրենց մասնակցությունը պետք է ունենան նաև քաղաքացիական հասարակության ներկայացուցիչները:

Փորձը ցույց է տալիս, որ լավ օրենքները և իրավական ակտերը մարդու իրավունքների պաշտպանության համար կարևոր են, սակայն ոչ բավարար: Եթե մարդիկ դրանք չեն հասկանում և չեն կարողանում օգտագործել, եթե դրան համապատասխան կարողություն, հնարավորություն և ազդեցություն չունեն, ապա նույնիսկ լավագույն օրենքները ոչինչ չեն կարող անել մարդու իրավունքները զարգացնելու և պաշտպանելու համար: Հայաստանում կան բազմաթիվ լավ օրենքներ, որոնք չեն գործում և չեն օգտագործվում քաղաքացիների կողմից:

Ռազմավարության կենսագործման արդյունավետության մասին մեր մոտեցումները

Ռազմավարության  լիարժեք և արդյունավետ իրագործումն ապահովելու համար հարկավոր է գործողությունների ծրագրին ավելացնել վերը նշված բացթողումները և համապատասխանեցնել դրանք ռազմավարությանը: Այս մասում արվող դիտարկումները գալիս են լրացնելու գործողությունների ծրագրում առկա բացթողումները: Դրանք վերջնական չեն և համապատասխան ժամանակում և միջավայրում ենթակա են լրացուցիչ քննարկումների և նոր համաձայնությունների: Ներկայացվող դիտարկումները մշակվել են մեր կողմից կամ ներառվել են այլ կազմակերպությունների ու քաղաքացիական խմբերի՝ հանրային շրջանառության մեջ դրված փաստաթղթերի հիման վրա: Մենք փորձ ենք կատարել համակարգելու այդ առաջարկները և խմբավորելու դրանք ըստ ռազմավարության նպատակների և գործողությունների ծրագրի բացթողումների:   

Մասնավորապես, անհրաժեշտ ենք համարում ավելացնել հետևյալ բաժինները և գործողությունները.

3.1. Կրթական ծրագրեր

Միջոցառումների ծրագիրը պետք է ներառի ֆորմալ և ոչ ֆորմալ կրթության ոլորտները: Ֆորմալ կրթության համակարգում պետք է ավելանան մարդու իրավունքների վերաբերյալ գիտելիք ստանալու հնարավորությունները. դրանք ոչ միայն ուսուցանվող առարկաներն են ու համապատասխան դասաժամերը կամ խմբակները, այլև կրթության անցկացման և կառավարման ժողովրդավարական գործընթացի և մարդու իրավունքներից բխող վարքագծերի ձևավորումն ու կենսագործումը: Մարդու իրավունքներից բխող պետական կառավարման չափորոշիչների մշակումը վերաբերվում է նաև ողջ ֆորմալ կրթական համակարգի կառավարմանը:

ՀՀ-ում ոչ ֆորմալ կրթական համակագը ներառում է քաղաքացիական հասարակության կառույցների, հիմնադրամների, քաղաքացիական խմբերի, նախաձեռնությունների կողմից իրականացվող ծրագրերը, որոնք ի կատար են ածվում սեփական ներդրումների, կամավորության և կամ արտաքին դրամաշնորհների միջոցով, որոնք սահմանափակ են: ՀՀ-ն պետք է իր բյուջեից գումարներ տրամադրի մարդու իրավունքների և ժողովրդավարության ոլորտում մարդու իրավունքների կրթության կազմակերպմանը, որպեսզի հնարավոր լինի հանրության լայն շերտերին հասու դարձնել մարդու իրավունքների սկզբունքները՝ բարձրացնելով ընդհանուր հանրային իրավագիտակցության և մշակույթի մակարդակը: Կրթական ծրագրերը ներառում են նաև իրականացվող հանրային քարոզչական քայլերը, հաջողակ նախադեպերը, նոր վարքագծերի և նոր այլընտրանքային տարածքների ստեղծումը: Այս ամենը պետք է նպատակ ունենա սերմանելու և տարածելու մարդու համընդհանուր իրավունքների, ժողովրդավարության, քաղաքացիա-իրավական պետականության, սահմանադրականության արժեհամակարգը: Ժամանակն է, որ ՀՀ կառավարությունը պատասխանատվություն ստանձնի իր քաղաքացիների կրթության և զարգացման համար: Տպավորություն է ստեղծվում, որ ՀՀ կառավարությունն այդ ֆունկցիան տալիս է արտաքին գործոններին և իր կողմից որևէ քայլ չի կատարում այդ ուղղությամբ: Ինչպես որ ՀՀ կառավարությունը ֆինանսներով օժանդակում և արտոնություններ է տրամադրում մասնագիտական կրթությանը, այնպես էլ պետք է աջակցի այս ոլորտներում կրթությանը: Որպես դրական օրինակ՝ 2014թ. հոկտեմբերի 16-ին ՀՀ Կառավարությունն իր պահուստային ֆոնդից 213.838.000 դրամ է հատկացրել ՀՀ ԿԳ նախարարությանը և ԱՅԲ կրթական հիմնադրամին՝ 2000 ուսուցիչ վերապատրաստելու համար^[8]:

3.2. Մարդու իրավունքներն օգտագործել որպես հիմնական չափորոշիչ և սկզբունք պետական բոլոր քաղաքականությունների, ծրագրերի և որոշումների ընդունման և իրագործման ժամանակ

Այս ուղությամբ պետք է մշակվեն չափորոշիչներ ու ուղեցույցեր, որոնք պետք է անհրաժեշտ են պետական կառավարման և տեղական ինքնակառավարման մարմինների գործունեության մեջ: Սա ներառում է տարբեր մակարդակներում և փուլերում հնարավոր նպատակադրումները և դրանց ուղղված մակրո և միկրո ծրագրերը: Միաժամանակ, հարկավոր է մշակել դրանց գնահատման և վերահսկողության մեթոդները և չափորոշիչները: Որպես նախնական հիմք՝ կարելի է թարգմանել և Հայաստանի համար տեղայնացնել ՄԱԿ-ի Մարդու իրավունքների հանձնակատարի գրասենյակի մշակած ցուցիչները:

3.3. Նոր և այլընտրանքային մեխանիզմների ստեղծում, կարողությունների բարձրացում, որոնք կնպաստեն մարդու իրավունքների պաշտպանությանը և զարգացմանը

Հայաստանում մարդու իրավունքների պաշտպանության մեխանիզմները հիմնականում ապահովվում են ավանդական արդարադատական համակարգի միջոցով, որի աշխատանքը լիարժեք չէ: Դատական համակարգը գործում է համեմատաբար դանդաղ և չունի արագ արձագանքման մեխանիզմներ: Մյուսը Մարդու իրավունքների պաշտպանի ինստիտուտն է, որը դեռևս նոր է, ունի սահմանափակ լիազորություններ և կաշկանդված է միայն պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների կողմից մարդու իրավունքների խախտումներն արձանագրելու լիազորությամբ: Մինչդեռ մարդու իրավունքները խախտվում են ոչ միայն պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների, այլև ոչ-պետական կառույցների (ներքին և արտաքին) կողմից, ու նաև հասարակության մեջ առաջանում են խնդիրներ և խախտումներ, որոնք նույնպես ոտնահարում են մարդու իրավունքները և արժանապատվությունը:  Նոր և այլընտրանքային մոտեցումները ենթադրում են.

պետական կառավարման և տեղական ինքնակառավարման մարմինների ընդունած որոշումների նկատմամբ պարզեցված և արագ բողոքարկման մեխանիզմների և դրանցից բխող հստակ պատասխանատվության միջոցների ներդրում:

Քաղաքացիական հասարակության կարողությունների զարգացում և նրանց կողմից բողոքարկումների դեպքում համապատասխան պետական մարմինների ադեկվատ և պատասխանատու արձագանքում: Քաղաքացիական հասարակության կողմից արդյունավետ հանրային վերահսկողություն իրականացվելու համար կարևոր է, որ քաղաքացիական հասարակության կառույցները լիարժեք իրավունք ունենան իրենց առաքելությունից բխող բոլոր հարցերում ներկայացնել անհատ քաղաքացիների, խմբերի կամ ամբողջ հանրության շահերի պաշտպանությանն ուղղված բողոքներ և հայցեր դատական և ընդհանուր պետական բողոքարկման համակարգում:

Այս ամենին զուգընթաց մենք պետք է հնարավորություններ, նոր կարգավորումներ ստեղծենք, որպեսզի տարբեր ոլորտներում սկսեն գործել ինքնակառավարվող օղակներ, կամ արդեն իսկ գործողները սկսեն ավելի արդյունավետ աշխատել և իրենց ներսում կարողանան քննարկել և պաշտպանել մարդու իրավունքները:

3.4. Քաղաքացիական հասարակության ներկայացուցիչների մասնակցությունը ռազմավարության և ծրագրի իրականացմանը, գնահատմանը և մոնիտորինգին

Ռազմավարության իրագործմանը հանրային մասնակցություն ապահովելու համար կարևոր է, որ քաղաքացիական հասարակության դերակատարները մասնակցություն ունենան այս ծրագրի բոլոր փուլերում և մակարդակներում՝ հնարավորություն ունենան իրենց առաջարկները տեղ հասցնել, պատկան մարմինները սկզբունք ունենան, որ առաջարկությունները ընդունվեն և ոչ թե մասնակցությունը  լինի ձևական և օգտագործվի գործընթացը լեգիտիմացնելու համար:

[1]http://www.president.am/hy/Directives/item/838/