Ոչ մի ցանկություն չարտահայտելով նրանց զարգացման համար

Հայաստանում տարածքային կառավարումն իրականացվում է 11 վարչական միավորներով' 10 մարզեր եւ մայրաքաղաքը, որը եւս մարզի կարգավիճակ ունի: Մարզերը բաղկացած են համայնքներից. Երեւանը' 12, մնացածները միասին' 918:

1997 թվականից ի վեր, երբ ուժի մեջ մտավ «Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը, համայնքներին դոտացիաներ տրվում են համահարթեցման սկզբունքով: Դրանք բաշխվում են բնակչության թվով եւ մեկ շնչին ընկնող հարկային եկամուտներով: Այս երկու ելակետերը, այնուամենայնիվ, գործնականում հակասում են համահարթեցման սկզբունքի բուն էությանը: Համահարթեցման գաղափարի նպատակը դոտացիաների միջոցով տարբեր պոտենցիալ, սոցիալ-տնտեսական ներուժ ունեցող համայնքների միջեւ հավասարակշռություն ապահովելն է: Նվազ ու թույլ համայնքին պետությունն այս տրամաբանությամբ ավելի շատ բաժին պիտի ապահովի:

Համահարթեցման սկզբունքի երկու դրույթները, սակայն, մշտական հակասության մեջ լինելով, ի վերջո հանգում են դոտացիաների անարդարացի բաշխմանը: Մեկ շնչին ընկնող եկամուտը ստացվում է, եթե հարկային մուտքերը բաժանում ենք բնակչության թվի վրա: Այս իմաստով Երեւանի թաղային համայնքները լավագույն ցուցանիշները պիտի ունենան: Բայց այսօր Երեւանի թաղային համայնքներն ամենամեծ դոտացիաներն են ստանում, որն ուղղակի հակասում է այդ սկզբունքին: Գյուղական համայնքների համեմատ մեծ տարբերություններ են առկա, մինչդեռ համահարթեցման դոտացիան կոչված է մեղմելու այդ տարբերությունը: Գյուղական համայնքներից շատ ավելի մեծ եկամուտ ունենալով, այնուամենայնիվ, շատ ավելի շատ են ստանում գյուղերից, որովհետեւ իրենց բնակչության թվով գյուղական համայնքները շատ ավելի փոքր ցուցանիշներ ունեն:

«Մեր իշխանությունները մի քաղաքականություն են իրականացնում, որը հակասում է Եվրոպական խարտիայի պահանջներին: Խարտիան պահանջում է, որ ֆինանսական համահարթեցման սկզբունքով դոտացիաներ տրվեն ֆինանսապես թույլ համայնքներին՝ ելնելով մեկ շնչին ընկնող եկամուտների պահանջարկից: 1997 թվականին, երբ օրենքն ընդունվում էր, Հայաստանը դեռ չէր վավերացրել Եվրոպական խարտիան, բայց հետո, երբ այդ փաստաթուղթը սկսեց գործել Հայաստանում, մենք պարտավոր էինք օրենքը համապատասխանեցնել այդ պահանջներին»,-ասում է «Համայնքների ֆինանսիստների միավորում» ՀԿ վարչության անդամ Սոս Գիմիշյանը:

Փաստացի համայնքները լուծում են հանրապետության կենսաապահովման, մասնավորապես գյուղատնտեսական մթերքներով քաղաքն ու քաղաքացուն ապահովելու խնդիրը : Սակայն համայնքների դոտացիան (այն օրենքով է սահմանվում) կազմում է համախմբված բյուջեի ընդամենը 4 տոկոսը: «Եթե մենք ասում ենք, որ 4 տոկոսը քիչ է, այդ դեպքում, օրինակ, 10-15 տոկոս ասելով' պիտի ցույց տանք այն աղբյուրը, բյուջեի այն կետը, որտեղից պիտի դրանք վերցնենք: Համահարթեցման սկզբունքով դոտացիաների տրամադրման նպատակը ոչ թե համայնքների խնդիրների լուծումն է, այլ դրանց լուծմանն օժանդակելը: Իհարկե, լավ կլիներ, որ 10-ի փոխարեն 20 լիներ, բայց ցանկությունն ու իրատեսական հնարավորությունները տարբեր են: Մենք պիտի մտածենք, օրինակ, կտրել առողջապահական ծրագրերից եւ ուղղել համայնքներին: Եթե հարցը դիտարկում ենք ցանկությունների ոլորտում, շատ լավ կլիներ, որ ավելի շատ լիներ: Բայց իրատեսական հաշվարկները ցույց են տալիս, որ այսօր իրական է այդ շեմը, որ մենք պահում ենք»,-մեր հարցադրմանն ի պատասխան նշում է Տարածքային կառավարման փոխնախարար Վաչե Տերտերյանը:

Հայաստանի համայնքների բյուջեն (դոտացիայից բացի, նրանք նաեւ գույքահարկ, հողի հարկ, տեղական տուրքեր ու վճարներ են հավաքում) կազմում է պետական բյուջեի ընդամենը 7 տոկոսը: Այսինքն' 930 համայնքներ հանրային գումարների ընդամենը 7 տոկոսն են ստանում: Եթե նաեւ հաշվի առնենք, որ այդ 7 տոկոսի մոտավորապես կեսից ավելին Երեւանին է բաժին ընկնում, եւ եթե 930 համայնքից հանենք 12 համայնք, մնացած 918-ին բաժին է ընկնում հանրային գումարների մոտավորապես 2-3 տոկոսը: Եվ այստեղ առկա է նաեւ դոտացիայի անարդարացի բաշխման փաստը:

Վրաստանում համայնքների բյուջեն պետական բյուջեի 20 տոկոսն է կազմում, այստեղ վատ տեղական ինքնակառավարում կա, բայց ֆինանսական ապահովվածությունը շատ ավելին է մեզնից: Ռուսաստանում այն 25 տոկոսից ավելի է, Մերձբալթյան երկրներում 40-ի է հասնում, միջին մակարդակի եվրոպական երկրներում' 30-35 տոկոս եւ այլն: Մեզ մոտ նույնիսկ 10-ի չի հասնում, չնայած հանրային լիազորությունների զամբյուղում համայնքներին վերապահված լիազորությունները այդ 10-ից շատ ավելին են:

1997 թվականին եկամտահարկի 15 տոկոսը համայնքներին թողնելու վերաբերյալ օրենք ընդունվեց: Բայց այն գործեց ընդամենը 3 տարի, 2000 թվականին նոր խորհրդարանն այդ փողը ետ վերցրեց համայնքներից: 2002 թվականի օրենքով նախատեսվում էր, որ 15 եւ 30 տոկոսով շահութահարկի եւ եկամտահարկի մասհանումներ պիտի լինեն համայնքներին: Բայց դա եւս հանվեց այն խոստումով, որ այդ թվերը կգրվեն ամեն տարվա բյուջեում: Դարձյալ այդպես չեղավ: ՀՀ նախագահին կից տեղական ինքնակառավարման հանձնաժողովի վերջին նիստերից մեկում եւս քննարկվել է հարցը եւ կրկին հաստատվել, որ եկամտահարկի ու շահութահարկի հատկացումներ չեն արվելու համայնքներին:

Լոկ հայեցողական դիտարկմամբ ակնհայտ է, որ ֆինանսական առումով պետությունն աղքատ ազգականի նման է վերաբերվում գյուղական համայնքներին' ոչ մի ցանկություն չարտահայտելով նրանց զարգացման համար: Ավելին' թվում է, թե ամեն ինչ արվում է նրանց զարգացումը կասեցնելու համար: «Համայնքների ֆինանսիստների միավորումը» բոլոր 930 համայնքների անձնագրային տվյալներն ունի եւ 4-5 տարվա բյուջեների բազա է ստեղծել: Ըստ այդմ, համայնքների բյուջեի 75-80 տոկոս գումարները հազիվ հերիքում են աշխատավարձերին: Համայնքների ընդամենը 20-25 տոկոսին է միայն, որ բացի համայնքապետարանի աշխատակազմի աշխատավարձից, նաեւ գումար է մնում, որով ծառայություն է մատուցում քաղաքացուն: Բյուջեն փաստացի դարձել է 6-10 հոգուց բաղկացած գյուղապետարանի աշխատակազմը պահելու միջոց, որը ոչ մի տեսակի աշխատանք չի կատարում:

Պետությունը նոր-նոր մտածում է այս խնդիրը սրբագրելու մասին: «Այս տարվանից կսկսի գործել «Համայնքային ծառայության մասին» օրենքը, որն անպայման այդ հարցը կկանոնակարգի: Այսինքն' մենք հաստատելու ենք համայնքային ծառայության անվանացանկերը, եւ համայնքապետարանի աշխատակազմերն այդ առումով կունիֆիկացվեն»,-ասում է Վաչե Տերտերյանը:

Եթե հանրային գումարների ընդամենը չնչին տոկոսն է գնում գյուղեր ու մարզեր, կյանքն էլ այնտեղ 2 տոկոսով է իրականացվում: Աշխատատեղեր չկան, Հայաստանի գյուղերի առավելագույն հատվածում տղամարդիկ լքում են ծննդավայրը՝ ընտանիքներով կամ մենակ: Երիտասարդությունը փախչում է, որովհետեւ զբաղվելու ոչինչ չունի: Տեղական իշխանության խեղճ ու կրակ վիճակի լավագույն խորհրդանիշը համայնքապետարանների շենքերն են' կիսաքանդ, ասես հենց նոր հրետակոծված: Ի՞նչ պիտի անի եւ ի՞նչ է ի վիճակի անելու նման իշխանությունը գյուղում:

«Պետական կառավարման մասին» օրենքի համաձայն' համայնքների ֆինանսական ապահովվածությունը պիտի համարժեք լինի նրանց վերապահված լիազորություններին: Բայց տեղական ինքնակառավարման իրավունքի իրականացման ապահովվածությունը ֆինանսական ռեսուրսներով ամենացածրն է: Իսկ եթե կա իրավունք, բայց չկա ֆինանսական միջոց, իրավունքը 0-ի է հավասարվում:

1996 թվականից պատվիրակված լիազորությունները բացարձակապես չեն ֆինանսավորվում պետական բյուջեից: Կամ էլ լիազորությունները տրվում են, ֆինանսները' ոչ: Ինչպես, օրինակ, մանկապարտեզների պարագայում: Նույնիսկ տեղական տուրք չի սահմանվել, որ մանկապարտեզի ծառայությունն իրականացնելու համար բնակչից' ծնողից, օրինակ, 1000 դրամ վարձավճար վերցվի: Խորհրդային տարիներին այդ վարձավճարը կար: Հիմա այն, ինչ կոչվում է ծնողական գումար, անօրինական են հավաքում: Եվ ինչքան ոչ եկամտաբեր ոլորտներ կան, գցվել է համայնքների վրա' քայքայված ջեռուցման համակարգը, աղբահանությունը: Այն, ինչ որ եկամուտ կարող է բերել՝ էլեկտրացանցերը, ջրի ցանցերը, վերցվել են:

Նախկինում ջրամատակարարման ցանցը համայնքների տնօրինության տակ էր: Բայց ոռոգման համակարգերի համար æրօգտագործողների միություններ ( æՕՄ) ստեղծվեցին, պետությունը սկսեց ինքը զբաղվել այդ խնդիրներով: Սակայն պարզ է, որ ոռոգման, ջրամատակարարման խնդիրները Երեւանի կենտրոնից չպիտի լուծվեն, ամեն համայնք ինքը պիտի այդ գործն անի, քանի որ տեղում բնակվողից լավ ոչ ոք չգիտի իր խնդիրների նրբությունները: Քաղաքակիրթ աշխարհում չկա մի երկիր, ուր ջրամատակարարումը պետական կառավարումն է իրականացնում:

«Հազարամյակի մարտահրավերներ» ծրագրով նախատեսվում է ոռոգման համակարգերի, ճանապարհների վերակառուցում: Բայց թե ում սեփականությունն են լինելու այդ համակարգերը, այս հարցը չի քննարկվում: Եթե ոռոգման համակարգը դառնա մի խոշոր հողատերի սեփականությունը, նա կդադարի գյուղացու հողը ջրել, եւ գյուղացին ստիպված կլինի վաճառել այն, կառաջանան ավելի խոշոր հողատերեր եւ սեփականությունն ավելի կկենտրոնացվի:

Ժողովրդավարության պատմության 300-400 տարվա ընթացքում ապացուցվել է, որ հանրային խնդիրները լուծելու համար կառավարման ամենաարդյունավետ ճանապարհը իշխանությունների ապակենտրոնացումն է: Գերմանիայում կենտրոնական իշխանությունն ընդամենը 4 խնդիր է իրականացնում' ազգային անվտանգություն, պաշտպանություն, մաքսային, սահմանային քաղաքականություն եւ արտաքին հարաբերություններ: Մյուս բոլոր խնդիրներն իրականացվում են տեղական ինքնակառավարման տարբեր մակարդակներում: Եվ ինչքան մոտ են դրանք բնակչությանը, այնքան մեծ է իրականացման արդյունավետությունը:

Բայց լիազորությունների ու ֆինանսների բաժանման կռիվը կենտրոնական կառավարման եւ տեղական ինքնակառավարման միջեւ հատկանշական է բոլոր իշխանությունների համար: Ողջ աշխարհում կառավարությունները ձգտում են լիազորություններն ու ֆինանսները պահել իրենց ձեռքում:

Մեզ մոտ եւս նախարարությունները տարածքային խնդիրները Երեւանից հանգիստ լուծում են կապի ժամանակակից միջոցներով: Երեւանում թաղապետարանները, աղբահանությունից զատ, այլ ֆունկցիաներ չունեն: Մարզպետները մնում են անգործ, ստիպված ներխուժում են տեղական ինքնակառավարման ոլորտ, խառնվում համայնքների ղեկավարների գործերին: Դրանից տուժում է տեղական ինքնակառավարումը: Մարզպետարանները ոչ մի գործառույթ, ոչ մի լուրջ խնդիր չեն կատարում, բայց լուրջ գումարներ են ծախսվում, եւ եթե մի օր բոլորը փակվեն, ժողովուրդը ոչ մի տարբերություն չի զգա:

Եվ, ընդհանրապես, վերջին 10-15 տարին ապացուցեց, որ մարզպետարանների գլխավոր գործառույթն ընդամենը ընտրություններին միջամտությունն է: Նաեւ այս հանգամանքով է բացատրվում, որ մեզ մոտ մարզպետներին նշանակում են, ոչ թե ընտրում: Ինչ վերաբերում է համայնքապետերին, ապա սրանց ընտրությունն էլ կեղծ հիմքերի վրա է: Ի՞նչ տարբերություն տեղի բնակչի համար, թե ով է նա, եթե ոչ մի խնդիր չի լուծում: Եվ ո՞րն է այս դեպքում ընտրությունների գնալու իմաստը:

«Եվրոպական երկրներում պետական կառավարումը եւ տեղական ինքնակառավարումը իրավահավասար, մրցակցող սուբյեկտներ են, վերադաս ու ստորադաս չկա, մեկը պետական կառավարման խնդիրներն է լուծում, մյուսը' տեղում կենսապահովման խնդիրները: Եվ ով ավելի արդյունավետ է գործում, ժողովրդի մեջ դրան համապատասխան համբավ է վայելում: Մեզ մոտ թշնամական վերաբերմունք է: Պետական կառավարումն ամեն ինչ անում է, որ տեղական ինքնակառավարումը չկայանա, որովհետեւ տեղական ինքնակառավարման կայացումը ժողովրդավարության կայացում է: Ժողովրդավարությունն ինչքան խորանա, այնքան վտանգը մեծանում է, որ այսօրվա իշխանությունները կորցնելու են իրենց իշխանությունը: Սա է գաղտնիքը: Այստեղ դատավորի դերը պետք է ստանձնի Ազգային ժողովը: Բայց քանի որ մեր ԱԺ-ն գործադիր իշխանության կցորդն ու կույր աղիքն է, դրա համար ստացվում է, որ պետական կառավարումը միշտ ուժեղ է, ամբողջը պահում է իր ձեռքում»,-ասում է Սոս Գիմիշյանը:

Այնուամենայնիվ, վերջին տարիներին պետութունը համայնքների առողջացման բավական լուրջ խնդիր լուծեց: Այսօր, դոտացիայից բացի, գույքահարկն ու հողի հարկը եւս մտնում են համայնքային բյուջե: Սա այդ հարկատեսակների լուրջ աճ է նշանակում, որովհետեւ համայնքը շահագրգիռ է դրանց հավաքման համար, իսկ պետական հարկային մարմինը շահագրգիռ չէր համայնքի բյուջե հավաքագրելու: Բայց այդ հարկերը շատ դժվարությամբ են փոխանցվում, որովհետեւ բազմաթիվ գումարներ կան, որոնք առաջներում կորչում էին արանքից: Նաեւ հովանավորյալ մարդիկ կային, որոնցից չէր հավաքագրվում:

Այս մասին օրենք ընդունելուց հետո 4 տարի է անցել, բայց փոխանցումը մինչեւ հիմա չի ավարտվել: Բազմաթիվ համայնքներ միայն ֆիզիկական անձանց հողի հարկն են հավաքում, իրավաբանականներից' ոչ: Խնդրի իրականացմանը խոչընդոտում է նաեւ համայնքների խիստ մեծ քանակը: Ամեն փոքր համայնք չի կարող իր հարկային մարմինն ունենալ: 930 համայնք Հայաստանի համար շատ մեծ ճոխություն է, նույնիսկ խորհրդային տարիներին 550-580 գյուղսովետներ կային:

Համեմատության համար նշենք, որ տարածքով Հայաստանից երեւի 7-8 անգամ մեծ Ֆինլանդիան ունի ընդամենը 280 համայնք:

Ըստ Վաչե Տերտերյանի' համայնքների ուռճացվածության եւ անորոշ կարգավիճակի խնդիրը պետությունը փորձելու է լուծել վարչատարածքային բարեփոխում իրականացնելու եւ համայնքները խոշորացնելու միջոցով: «Բայց համայնքները խոշորացնել ոչ թե վարչարարական եղանակով, այսինքն՝ իրար միացնելով եւ մի համայնք դարձնելով, այլ ինչ-որ ճանապարհ անցնելով' միգուցե միջհամայնքային միավորումներ ձեւավորելու եւ հետագայում դրանք խոշորացնելու ակնկալիքով: ԱԺ-ում միջհամայնքային միավորումներ ձեւավորելու վերաբերյալ օրենքի նախագիծ կա, որը երեւի այս տարի քննարկվի»:

Ներքեւից, համայնքների միջոցով պետք է կառուցել երկիրը: Հատկապես գյուղական համայնքները ոտքի կանգնեցնելու խնդիրը պետությունը փորձում է իրականացնել կամ Սփյուռքի, կամ միջազգային ծրագրերի միջոցով: Բայց ինքը հակված չէ ծանրակշիռ միջոցառումների:

Համայնքները պետության բջիջն են, եւ անընդհատ պետք է ավելացնել նրանց բաժինը, որ պետությունն ամրանա: Կիսաաղքատ, թույլ համայնքներն ազգային անվտանգության հիմքերին են խփում: Երեւանը դառնում է քաղաք-պետություն, իսկ նրա թիկունքը ու պետության ամրության բջիջները հազիվ քարշ են տալիս գոյությունը:

Կարինե Դանիելյան