Պետական գնումները միշտ եղել են Հայաստանի պետական ֆինանսական կառավարման (այսուհետ՝ ՊՖԿ) համակարգի աքիլեսյան գարշապարը: 2000-2016թթ. Հայաստանը գնումները կարգավորող 4 օրենք է ընդունել: 2000թ., 2004թ. և 2010թ. օրենքներն այլևս չեն գործում: Ներկա պահին գործում է 2016թ. ընդունված «Գնումների մասին» օրենքը: Խոսքը 4 տարբեր օրենքների մասին է: Այսինքն, իշխանությունները ոչ թե լրացումներ և փոփոխություններ են կատարել, այլ գործող օրենքը մի կողմ են դրել և ընդունել են նոր օրենք: Գործող օրենքում արդեն իսկ կատարվել է 8 փոփոխություն, որոնցից 1-ը նախկին, 7-ը՝ ոչ բռնի, թավշյա իշխանության կողմից: 2010թ․ դեկտեմբերի 7-ին Հայաստանը ստորագրել է Առևտրի համաշխարհային կազմակերպության գնումների ընդհանուր համաձայնագիրը, որի շրջանակներում գնումների նախընտրելի ձև է համարվում գնումների բաց մրցակցային ձևը։ Չնայած Հայաստանի գնումների օրենսդրությունը հիմնականում համապատասխանում է միջազգային ստանդարտներին, լրջագույն խնդիրներ կան դրա կիրարկման հետ կապված։

Իշխանության գալուց հետո Նիկոլ Փաշինյանը չի դժգոհել գնումների համակարգից։ Ավելին, 2019թ․ հուլիսի 17-ին տեղի ունեցած խորհրդակցության ժամանակ ՀՀ վարչապետը նշել է, որ առկա համակարգն, ըստ էության, համապատասխանում է լավագույն չափանիշներին (ըստ վարչապետի՝ «լինի ճկուն և մոբիլ, միևնույն ժամանակ, պահպանի արդար մրցակցության սկզբունքը և հնարավորինս զերծ լինի կոռուպցիոն երևույթիներից, երրորդը՝ երաշխավորի պետական միջոցների ծախսման ու ստացվող արդյունքի որակը»): Փաշինյանն չէր տեսնում նախորդ իշխանություններից ժառանգած համակարգի լուրջ բարեփոխման անհրաժեշտություն և կարծում էր, որ «պարզապես պետք է բարձրացնել դրա իմացության մակարդակը» և հայտարարում էր, որ «կա կարծիք, որ գնումների ոլորտում չեն այդ խնդիրները և դրանք ավելի շատ հարակից ընթացակարգերի ու կառուցակարգերի հետ են կապված», առանց մանրամասնելու, թե դա ում կարծիքն է։

Վարչապետի դիրքորոշումը զարմանալի է, քանի որ պետական գնումների համակարգի աշխատանքը քննադատվում էր ինչպես դրա օգտագործողների, այնպես էլ ՔՀԿ-ների և միջազգային գործընկերների կողմից։ 2019թ․ մարտին SIGMA-ի հրապարակած Հանրային կառավարման սկզբունքներ հաշվետվության մեջ արձանագրվել է, որ «փոփոխությունները, որոնք կատարվել են 2018 թվականի մարտի 23-ին, ամբողջությամբ համահունչ չեն «Պետական գնումների մասին» համաձայնագրին և որոշ առումներով թերևս խախտում են ՀԸԳՀ-ն», «Մրցակցային գնումների ոլորտն էլ ավելի է սահմանափակվել», «Թիվ 526-Ն որոշմամբ նաև փոփոխություններ են կատարվում «Գնումների մասին» օրենքի դրույթներում այլ մասերով՝ լրացուցիչ պահանջներ սահմանելով հայտերի ներկայացման ու գնահատման համար, ինչպես նաև խառնելով ընտրության և գնահատման չափանիշներն այնպես, որ սահմանափակվում է պատվիրատուի՝ ամենանպաստավոր առաջարկն ընտրելու ազատությունը», «որևէ թեթև ռեժիմ չկա սոցիալական և այլ առանձնահատուկ ծառայությունների համար», ուշադրություն պահանջող այլ հանգամանքներ։ Ասիական զարգացման բանկի (այսուհետ՝ ԱԶԲ) 2021թ․ հունիսին հրապարակված հետազոտությունն առաջարկել էր ԱԶԲ կողմից ֆինանսավորվող ծրագրերում սահմանված շեմը գերազանցող պայմանագրերի դեպքում զերծ մնալ հայաստանյան համակարգերն օգտագործելուց։ 

2019թ․ նոյեմբերի 28-ի №1761-Լ որոշմամբ հաստատված ՊՖԿ համակարգի 2019-2023թթ․ բարեփոխումների ռազմավարության մեջ նկարագրված իրավիճակը ևս հակասում է ՀՀ վարչապետի նկարագրածին։ Մասնավորապես, ՀՀ կառավարությունը հանձնառություն է ստանձնել ներդնել պետական գնումների արդար և թափանցիկ համակարգ, ինչը նշանակում է, որ գործող համակարգն արդար և թափանցիկ չէ։ ՀՀ վարչապետի խոսքերի և ՊՖԿ ռազմավարության մեջ տեղ գտած մտքերի հակասության վերհանումը նպատակ չունի սխալներ գտնել ՀՀ վարչապետի խոսքում։ Խնդիրը նրանում է, որ եթե ամենաբարձր մակարդակով միանշանակ կերպով չեն ընդունվում խնդիրների առկայությունը, այլ տրվում են հեղհեղուկ գնահատականներ («մեր այսօրվա ընթացիկ համակարգն, ըստ էության, համապատասխանում է այս չափանիշներին»), ապա լուծումները ևս լինում են ոչ լիարժեք։

Վերը նշված խորհրդակցությունից ուղիղ երեք տարի հետո, 2022թ․ հուլիսի 21-ին ՀՀ վարչապետի մոտ արդեն քննարկում էին գնումների համակարգի զարգացման հայեցակարգի նախագիծը։ Վարչապետը նշել էր, որ գնումների ոլորտի զարգացման հարցը կառավարության շարունակական քննարկումների կարևորագույն թեմաներից մեկն է։ Վարչապետն արդարացիորեն նկատել էր, որ «գնի ճշգրտման ամենաարդյունավետ մեխանիզմը զուտ տրամաբանորեն մրցութային կարգն է»։ 2022թ․ օգոստոսի 25-ին ՀՀ վարչապետն իր 977-Լ որոշմամբ հաստատեց հանրային քննարկում չանցած «Գնումների համակարգի զարգացման հայեցակարգը», որում տեղ են գտել գնումների գործող համակարգը ցանկացած ուղղությամբ ճկելու բավարար հնարավորություն տվող բառերի խմբեր («կանոնակարգված ճկունության գաղափարախոսության առանցք», «համապարփակ և անփոփոխ կարգավորումները չեն կարող ապահովել հանրային օգուտների ժամանակին և արդյունավետ ստեղծումը», «սահմանել այն մոտեցումները, որոնք հանդիսանում են գնումների համակարգի շարունակական փոփոխությունների կանոնակարգման հիմք»)։ Հայեցակարգն արձանագրել է, որ թեև գնումների համակարգի ներդրված մոդելը հիմնականում բնորոշվում է միջազգային չափանիշներին համապատասխան, սակայն տեսանելի են հետևյալ խնդիրները. 1) ղեկավար կազմի, պատասխանատու ստորաբաժանումների և գնումների մասնագետների միջև գնումների համակարգի վերաբերյալ տեղեկատվական խզումներ, 2) նախնական հսկողության իրականացման կարողության ցածր մակարդակ. 3) հակամրցակցային համաձայնությունների հակազդման ցածր կարողություններ և թույլ մեխանիզմներ, 4) թերություններ գնումների պլանավորման ժամանակ, 5) տեխնիկական առաջադրանքների մշակման ոչ բավարար կարողություններ, 6) պայմանագրերի կառավարման և որակի հսկողության թույլ կարողություններ, 7) ավտոմատացման ցածր մակարդակ և գործառնական անհամաչափ բարձր ծախսեր: Այսինքն, հայեցակարգը գնումների հետ կապված համակարգային խնդիրներ է արձանագրել, որոնց ծանոթանալուց հետո դժվար է հասկանալ, թե․

• Ի՞նչ տեղեկատվության հիման վրա էր 2019թ․ հուլիսին Ն․ Փաշինյանը հայտարարում, որ պետական գնումների համակարգը համապատասխանում է ժամանակակից համակարգերին ներկայացվող բոլոր պահանջներին։
• Գնումների համակարգի արդիականացման տեսակետից ինչո՞վ էր զբաղված Ն․ Փաշինյանի կառավարությունը 2019թ․ հուլիսի 19-ի խորհրդակցությունից հետո։

Ն․ Փաշինյանի կառավարությունը հինգ տարի ժամանակ է կորցրել։

Այս ուսումնասիրությունը armeps համակարգից ներբեռնած տվյալների հիման վրա անդրադառնում է գնումների համակարգի հիմնական ցուցանիշներին, գնումների էլեկտրոնային համակարգին, պատվիրատուների կողմից առանձին ոչ մրցակցային ընթացակարգերի ակտիվ օգտագործմանը, ՀՀ կառավարության կողմից օրենքով չնախատեսված ընթացակարգի ստեղծմանը, գնումների պլանավորման երևակայական բնույթին, առկա ֆինանսական միջոցները գերազանցող ծավալով պայմանագրերի կնքմանը և դրա հետ կապված ռիսկերին և ներկայացնում հարցերի այն նախնական ցանկը, որոնց հետ կապված ՀՀ կառավարությունը հստակեցումներ ներկայացնելու կարիք ունի։

Գնումների համակարգը նկարագրող ընդհանուր թվային մեծությունները

Իրենց հարցազրույցներում և մեկնաբանություններում բարձրաստիճան պաշտոնյաներն առաջարկում են գնման ընթացակարգային հարցերի վերաբերյալ քննարկումների փոխարեն կենտրոնանալ բյուջետային միջոցների օգտագործման արդյունքում ստեղծված արժեքի վրա։  «Գնումների մասին» օրենքի հոդված 3-ի համաձայն «օրենքի նպատակն է ապահովել գնումների գործընթացում հատուցման դիմաց արժեք» և այդ առումով պետական պաշտոնյաները օրենքից տարբեր ոչինչ չեն առաջարկում։ Սակայն միտումնավոր, թե պատահաբար նրանք բաց են թողնում երկու կարևոր հանգամանք։

1․ «Գնումների մասին» օրենքի հոդված 18-ի համաձայն «գնումների կատարման նախընտրելի ձևը մրցույթն է»։ Оրենքը հիմնվում է այն ենթադրության վրա, որ մրցութը գնման ամենաարդյունավետն եղանակն է և կարող է ստեղծել առավելագույն արժեք։ Այն հանգամանքը, որ պատվիրատուների կողմից կատարվող գնումների ժամանակ մրցութային եղանակը չի գերակշռում, նշանակում է, որ օրենքի վերը նշված ձևակերպումը ձևական բնույթ է կրում, նույնիսկ եթե «փաստաթղթերով ամեն ինչ ճիշտ է»։ Այս առումով, երբ պետական պաշտոնյաներն առաջարկում են ոչ մրցութային եղանակների օգտագործման ընթացակարգային հարցերի վրա ուշադրություն դարձնելու փոխարեն կենտրոնանալ ծախսված միջոցների դիմաց ստեղծված արժեքի վրա, տպավորություն է ստեղծվում, որ փորձում են հանրության ուշադրությունը շեղել օրենքի վերը նշված պահանջից։

2․ Ծախսված միջոցներն ստեղծել են առավելագույն արժեք, թե ոչ լավագույն դեպքում հայտնի կդառնա հետագայում, բյուջետային ծրագիրն ավարտելուց հետո։ Գործարքների մեծ մասի դեպքում այդ տեղեկատվությունը գնումից անմիջապես հետո հայտնի չի դառնա։

Այս իրավիճակը նոր չէ։ Կարելի է հետ գնալ մեկ տասնամյակ և գտնել նույն իրավիճակը նկարագրող փաստաթղթեր։ 2013թ․ Պետական ծախսերի և ֆինանսական հաշվետվողականության (այսուհետ՝ ՊԾՖՀ) գնահատումն արձանագրել էր, որ «որ մեկ աղբյուրից գնումները դեռևս զգալիորեն տարածված են», իսկ դրանց մասին տեղեկատվության ձեռքբերումը՝ խնդրահարույց։ Գնումների համակարգի թափանցիկությունը, մրցակցությունը և բողոքարկման մեխանիզմները (կատարողական ցուցանիշ 19) ՊԾՖՀ-ն գնահատել է «B», այդ թվում գնումների մրցակցային ձևերի կիրառումը՝ «D», գնումների մասին տեղեկատվության հասանելիությունը՝ «B»։ 2013թ․ զեկույցն արձանագրել է, որ հատուկ կամ բացառիկ իրավունքների հիման վրա գնումների ոչ մրցակցային ձևերի կիրառման դեպքերի թիվը բարձր է և արժեքային արտահայտությամբ 2011թ․ կազմել են գնումների 66, իսկ 2012թ․ 72 տոկոսը։

Չնայած իշխանության ջանքերին, մամուլը շարունակում է անդրադառնալ պետական գնումների հետ կապված կոռուպցիոն հնարավոր ռիսկերի պատճառով մտահոգություններ առաջացնող գործարքների: Իշխանություններն այս կամ այն ձևով հերքում են համակարգային կոռուպցիայի առկայությունը, տարբեր տիպի հավաստիացումներ տալով, որ ժողովրդի կողմից ընտրված իշխանությունը սիրում է ժողովրդին և իր հնարավորության սահմաններում ամեն օր ամեն ինչ անում է վերջինիս բարեկեցությունը բարելավելու համար: Այս ուսումնասիրությունը նպատակ չունի վերհանել առանձին գործարքների հետ կապված խնդիրները, այլ գնումներում վերջին տարիներին առկա միտումների հիման վրա համակարգային մի քանի խնդիրների բացահայտման և ներկայացման փորձ է: Կարևոր է, որպեսզի հասարակությունը և իշխանությունները թվերի օգնությամբ պատկերացում կազմեն իրավիճակի վերաբերյալ:

Այս ուսումնասիրության հետ կապված հիմնական դժվարություններից և թերություններից մեկն այն է, որ գնումների էլեկտրոնային www.armeps.am համակարգում մի շարք անհամապատասխանություններ են հայտնաբերվել համակարգի «Պայմանագրի ընդհանուր գումար» սյան ներքո և պայմանագրում նշված գումարների մեծության միջև: Առավել մեծ մի քանի գործարքների դեպքում այդ մեծությունները ճշգրտվել են: Այդ դեպքերը ներկայացվել են այս ուսումնասիրության «Գնումների էլեկտրոնային համակարգը» ենթավերնագրի ներքո: Միանշանակ է, որ ոչ մի անհատ կամ ՀԿ չի կարող ուսումնասիրել 2022թ. կնքված 21 հազարից ավել գնումների պայմանագրերը: Դրա համար Հայաստանի քաղաքացիները ձևավորել են կառավարություն և իշխանության մարմիններ, որոնք պարտավոր են հսկողություն և վերահսկողություն իրականացնել կառավարության, առանձին պետական մարմինների, հիմնարկների, կազմակերպությունների նկատմամբ: Ավաղ հսկող և վերահսկող կառույցները ձախողվել են, քանի որ նրանց աշխատանքի արդյունքում գործող համակարգերի աշխատանքը չի բարելավվում ու թերությունները չեն նվազում:

Այս ուսումնասիրությունը մասնակիորեն անդրադարձել է նաև դրամաշնորհների վերաբերյալ տվյալներին, քանի որ 2021թ. սկսած դրանք ներմուծվում են www.armeps.am: Դրամաշնորհների տրամադրումը չի կարգավորվում գնումների օրենսդրությամբ և այն հանգամանքը, որ դրանք ներառվել են www.armeps.am -ում, ինքնին մտահոգության առարկա է: ՀՀ կառավարության 2021թ․ հունվարի 27-ի №97-Ն որոշմամբ սահմանվել է, որ դրամաշնորհների «էլեկտրոնային ծրագրային ապահովման առկայության դեպքում մրցույթների անցկացումը, պայմանագրերի կնքումը, հաշվառումը և կնքված պայմանագրի արդյունքների ընդունումն իրականացվում է էլեկտրոնային համակարգի միջոցով»։ ՀՀ ֆինանսների նախարարի 2021թ․ օգոստոսի 10-ի №422-Ա հրամանի համաձայն «դրամաշնորհային մրցույթների անցկացումը, պայմանագրերի կնքումը, հաշվառումը և կնքված պայմանագրի արդյունքների ընդունումն իրականացվում են Armeps և Armeps/ppcm էլեկտրոնային համակարգերի միջոցով»։  2017-2022թթ․ կատարված գնումների տվյալները ներկայացված են աղյուսակ 1-ում:

Աղյուսակ 1. Պետական գնումների պայմանագրերի քանակն ըստ ընթացակարգերի

«Գնումների մասին» ՀՀ օրենքի համաձայն «գնումների կատարման նախընտրելի ձևը մրցույթն է»: Ներկայացված տվյալները վայում են, որ մրցույթների արդյունքում կնքված պայմանագրերի քանակը փոքր է։ Բաց մրցույթի կամ հրատապ բաց մրցույթի արդյունքում հանրային հատվածի կազմակերպությունների կնքված պայմանագրերի տեսակարար կշիռը 2017-2022թթ. չի կազմել բոլոր գնումների պայմանագրերի 6 տոկոսը (1.6%, 5.8%, 3.0%, 3.1%, 3.9% և 4.6%): 2018-2022թթ. պայմանագրերի զգալի մասը կնքվել է մեկ անձից կամ հրատապ մեկ անձից (41.3%, 38.6%, 43.6%, 33.6% և 36.8%) կամ գնանշման հարցման ընթացակարգով (45.3%, 45.6%, 44.5%, 45.0% և միայն 2022թ. նվազել է մինչև 22.2%): «Գնումների կատարման նախընտրելի ձև»-ի վերաբերյալ օրենսդրական կարգավորումը ձևական բնույթ է կրում: Չկա որևէ վկայություն ԱԺ-ն, Հաշվեքննիչ կամ վերահսկիչ պալատը, ՊՎԾ-ն կամ որևէ այլ մարմին երբևէ հետաքրքրվել է այս իրավիճակի պատճառներով կամ ունեցած հետևանքներով:

Պատկեր 1․ Պետական գնումների պայմանագրերի քանակն ըստ ընթացակարգերի

Աղյուսակ 2. Տարբեր ընթացակարգերի կիրառման արդյունքում կնքված այմանագրերի քանակի տեսակարար կշիռը պայմանագրերի ընդհանուր քանակում

Պատկեր 2․ Տարբեր ընթացակարգերի կիրառման արդյունքում կնքված այմանագրերի քանակի տեսակարար կշիռը պայմանագրերի ընդհանուր քանակում

Դրամային արտահայտությամբ պատկերը մի փոքր այլ է (աղյուսակ 3):

Եթե 2018-2020թթ. մեկ անձից և հրատապ մեկ անձից ընթացակարգով գնումների ծավալը դրամային արտահայտութամբ գերազանցում էր բաց և հրատապ բաց մրցույթներով կատարված գնումների ծավալը և կազմում էր բոլոր գնումների համապատասխանաբար 49.8%, 49.2% և 53.7%, ապա 2021թ. 23.4%, իսկ 2022թ.՝ 35.5% (աղյուսակ 4): 2022թ. նախորդ տարվա համեմատ գրեթե 2 անգամ ավելացել է էլեկտրոնային աճուրդների արդյունքում կնքվող պայմանագրերի ծավալները: Ժամանակ է անհրաժեշտ հասկանալու համար, թե արդյոք սա կայուն միտում է, թե հանգամանքների զուգադիպում, ինչպես եղավ 2019թ.: Այս հանգամանքը մեծացնում է նաև գնումների էլեկտրոնային կառավարման համակարգի հուսալիության, ամբողջականության և անվտանգության հետ կապված մտահոգություններին արձագանքելու կարևորությունը:

Պատկեր 3․ Գնումների մեծություններն ըստ գնման ընթացակարգերի (մլրդ դրամ)

Աղյուսակ 4. Պետական գնումների պայմանագրերի մեծությունների տեսակարար կշիռներն ըստ գնման ընթացակարգերի (տոկոս)

Պատկեր 4. Պետական գնումների պայմանագրերի մեծությունների տեսակարար կշիռներն ըստ գնման ընթացակարգերի (տոկոս)

Պետական գնումների պայմանագրերի մեծությունների տեսակարար կշիռների ուսումնասիրությունը վկայում է, որ 2018-2020թթ. բաց մրցույթ և հրատապ բաց մրցույթ ընթացակարգերի կիրառման արդյունքում կնքվող պայմանագրերի տեսակարար կշիռներն աստիճանաբար նվազել են, 2018թ. 35%-ից 2019թ. մինչև 25.9%, ապա 2020թ.՝ 24.7%, այնուհետև ավելացել է 2021թ․՝ 53․7%, ինչից հետո նորից նվազել է 2022թ․՝ 41.7%:

Արտակ Քյուրումյանը պետական ֆինանսական կառավարման փորձագետ է

(շարունակություն)

լուսանկարը՝ Անի Սարգսյանի