HY RU EN

Սառա Պետրոսյան

Համայնքների խոշորացման արդյունքները միջին վիճակագրական ցուցանիշով չափելու վտանգները

Տեղական ինքնակառավարման ոլորտում վերջին երեք տարիներին սկսված բարեփոխումը՝ համայնքների խոշորացումն, ընդհատվել է շատ աղմկոտ մի փուլում: 2017 թ. նոյեմբերի 5-ին տեղի ունեցած ՏԻՄ ընտրություններով խոշորացվեց համայնքների կեսից ավելին: 465 համայնքների միավորման արդյունքում ձեւավորվել է 52 համայնք, եւ ներկայումս հանրապետության համայնքների ընդհանուր թիվը կազմում է 502: Չխոշորացված համայնքների թիվը 450-ն է, ըստ պլանավորվածի՝ խոշորացման գործընթացը պետք է ավարտվի 2019-ին:

Համայնքների խոշորացման երկրորդ փուլն իրականացվեց գաղտնիության պայմաններում՝ բնակչությունը տեղյակ չէր, թե որ համայնքների հետ են միավորում կազմել: Ազգային ժողովն առանց քննարկելու, կեսօրվա մեջ ընդունեց կառավարության ներկայացրած վարչատարածքային բաժանման օրինագիծը: Խոշորացման հայեցակարգով ընդունված չափորոշիչների շրջանցումով իրականացված վարչատարածքային նոր բաժանման վերաբերյալ փորձագետների անհամաձայնություններն այլեւս չքննարկվեցին:

Տարածքային կառավարան եւ զարգացման նախարարությունը (ՏԿԶՆ) կառավարության հրաժարականից առաջ ամփոփեց կատարված աշխատանքը: ՏԻՄ ոլորտում տեղի ունեցող ամենակարեւոր բարեփոխման՝ համայնքների խոշորացմանը վերաբերող ցուցանիշները հաշվետվության մեջ ներկայացվել են վիճակագրական միջինացված թվերով· «Խոշորացված փնջում ներառված համայնքների թիվը միջինացված կազմում է 8,9, իսկ փնջի բնակչության միջինացված թիվը՝ 12.560»:

Իրականում, ներկայացվածները միջին վիճակագրական թվեր չեն, համայնքների խոշորացման հետ կապված բոլոր անհամաձայնությունները կապված են եղել հենց այդ երկու ընդգծված ցուցանիշը խախտելու հետ, որը նախարարությունը փորձում է սահուն անցկացնել «միջինացվածի» անվան տակ: Իրականում, առաջին երեք պիլոտային համայնքները խոշորացնելուց հետո, համայնքների հետագա միավորումը անհասկանալի սցենարով է տեղի ունցել: Որոշ համայնքների հաջողվել է պահպանել «ինքնավարությունը» կամ միավորվել են իրենց ցանկալի սցենարով, խոշորացումը ձեւական է եղել կամ չեն տեղավորվել որոշակի միտումով ձեւավորվող համայնքների կազմում եւ այլն:

Փաստ է այն, որ զանազան շահագրգռություններով ձեւավորված համայնքների միավորումը չի լուծել այն հարցերը, որոնք դրվեցին տարածքային բարեփոխման հիմքում՝ խոշորացումով վերացնել համայնքների անհամաչափությունը (ե'ւ բնակչության թվաքանակի, ե'ւ տարածքների), որպեսզի հնարավոր լինի իրականություն դարձնել տեղական ինքնակառավարման (ՏԻՄ) մարմինների ապակենտրոնացումը: Անհասկանալի մոդելով կատարված խոշորացումը բարեփոխումները հեռացրեց իրական նպատակից: Խոշորացման արդյունքում անհամաչափ համայնքներ ձեւավորվեցին ոչ միայն միավորված համայնքների քանակի, նրանց զբաղեցրած վարչատարածքի առումով, այլեւ՝ բնակչության թվաքանակի:

Ձեւավորվել են 1500-ից մինչեւ 40 000 բնակիչ ունեցող համայնքներ: Օրինակ, Վայոց ձորում 44 համայնքի միավորումով ձեւավորվել է 8 համայնք, Սյունիքի մարզի 113 համայնքի միավորումով նույնպես 8 համայնք է ձեւավորվել: Ընդ որում, Վայոց ձորում համայնքները միավորվել են անհամեմատ փոքր թվաքանակով, իսկ Մալիշկա գյուղը, Եղեգնաձոր քաղաքը չեն միավորվել որեւէ համայնքի հետ: Սյունիքի մարզում Կապան քաղաքի հետ միավորվել է 38 համայնք, Սիսիան քաղաքի հետ` 32 համայնք: Այսինքն, Կապանում եւ Սիսիանում միավորումը տեղի է ունեցել գրեթե նախկին վարչական շրջաններով, իսկ Մեղրին, Ապարանը, Տաշիրը, Ստեփանավանը, Աշոցքը, վերականգնվել են նախկին շրջաններով:

Նախարարությունն այդպես էլ չհստակեցրեց, թե վարչատարածքային բարեփոխումների ո՞ր մոդելն է ընտրել խոշորացման երկրորդ փուլի համար: Չհստակեցրեց, որովհետեւ խոշորացման շրջանային տարբերակը հիմք ընդունելու դեպքում, պետք է նախաձեռնեին բարեփոխման հաջորդ փուլը՝ վերացնեին մարզպետական կառավարումը:

Համայնքների խոշորացման այս ձեւը, արդյոք, նպաստավոր պայմաններ ստեղծե՞լ է ՏԻՄ-երի տնտեսական զարգացման համար, հնարավո՞ր է դարձրել իրագործելու այն նպատակները, որոնք դրվեցին տարածքային կառավարման բարեփոխումների հիմքում: Կրկին անհամաչափ համայնքներ ձեւավորելը չի՞ խոչընդոտելու լիազորությունների ապակենտրոնացմանը: Ստեղծված իրավիճակում հնարավո՞ր է կրթական, սոցիալական, առողջապահական ծառայությունները հանձնել համայնքային կառավարման եւ այլն:

Ներկայացնեմ համայնքների խոշորացումը միջինացված թվերով չափելու աննպատակահարմարության մեկ օրինակ. չորս բնակավայրերի միավորումով Գորայք խոշորացված համայնքի բնակչության թիվը հասավ 1500-ի: Եվրոպայի միության ֆինանսական աջակցությամբ, «Ուրբան» կայուն զարգացման հիմնադրամը նախատեսում էր աղբահանության ծառայություն կազմակերպել այս համայնքում։ Դեռեւս պլանավորման փուլում, հիմնադրամի համար պարզ դարձավ, որ այդ, ինչպես նաեւ ցանկացած այլ ծառայություն չի կարող շահեկան լինել՝ բնակչության փոքր թվի պատճառով, եւ թանկարժեք ներդրումները կվերածվեն անարդյունավետ ծախսի։ «Ուրբան» հիմնադրամն առաջարկել է ներդրումներն ուղղել Գորայք եւ Սիսիան միջհամայնքային համագործակցության մեխանիզմով՝ դժվարությամբ ներգրավված ֆինանսական միջոցներն առավելագույն արդյունավետությամբ եւ երկարատեւ կիրառելու նպատակով։   

«Կարծում եմ, տեղական ինքնակառավարման ոլորտում բարեփոխումներն անխուսափելի են, քանի որ գործող համակարգը զարգանալու ռեսուրս այլեւս չունի։ Սակայն, համայնքների խոշորացումը չպետք է համատարած կիրառվի, այն կարող է լինել մոտեցումներից մեկը, բայց ոչ միակը։ Ընդ որում, գերադասելի է, այսպես ասած,  ավելի «խոշոր» խոշորացումը:  Ավելի խոշոր, ավելի մեծ բնակչություն ունեցող համայնքները զարգանալու ավելի մեծ հնարավորություն ունեն, հետաքրքիր են բիզնեսի, ծառայություն մատուցողների համար՝ մասշտաբի էֆեկտի շնորհիվ: Բացի այդ, դրանք կհակազդեն տարիներով ձեւավորված տեղայնամոլությանը: Միաժամանակ, պետք է փորձարկվի ծառայությունների խոշորացման մոտեցումը՝ մեկ կամ մի քանի համայնքային ծառայությունների շուրջ՝ միջհամայնքային միավորումների կամ միջհամայնքային համագործակցության շրջանակում»,- նշում է ՏԻՄ փորձագետ Արմեն Վարոսյանը:

Մինչ վարչատարածքային բարեփոխումները սկսելը քննարկվել է նաեւ այն հարցը, թե ինչպե՞ս իրականացնել խոշորացումը՝ փուլային տարբերակով, թե՞ միաժամանակ: Տեղական ինքնակառավարման փորձագետներին եւ ոլորտում գործող ՀԿ-ներին 10 հարց էր առաջադրվել, որոնց պատասխանները տեղադրված են նախարարության պաշտոնական կայքում: Մեծամասնությունը, նրանց թվում նաեւ՝ ես, նախապատվությունը տվել ենք խոշորացման փուլային տարբերակին: Այս տարբերակի ընտրությունը պայմանավորված էր նրանով, որպեսզի յուրաքանչյուր փուլից հետո հանրությունը հնարավորություն ունենա գնահատելու խոշորացման արդյունավետությունը, վեր հանի թերությունները, որպեսզի դրանք չկրկնվեն մյուս համայնքները ձեւավորելու ժամանակ:

Խոշորացման փուլային տարբերակը պաշտպանել են ՏԻ ոլորտի բոլոր փորձագետները։ 

«Համայնքների ֆինանսիստների միավորում» ՀԿ նախագահ Վահան Մովսիսյան. «Երբ սխալվենք փոքրի դեպքում` հաջորդ ընտրությունների ժամանակ, առանց լրացուցիչ ֆինանսական դժվարության, փոփոխություն կատարելու հնարավորություն ունենք: Մեծ թվով համայնքներ միավորելու դեպքում, հետագա բաժանումը գործնականում դառնում է անհնար: Դանդաղ եւ ավելի փոքր միավորումների տարբերակով փորձառություն ձեռք բերելով` առաջ գնալն էր ճիշտ»:

Այնուամենայնիվ, քանի որ բարեփոխումներն անշրջելի են, եւ Կառավարությունը պետք է ավարտին հասցնի այն, եւ դեռեւս համայնքների կեսը խոշորացված չէ, անհրաժեշտ է հաջորդ փուլին անցնելուց առաջ գնահատել խոշորացման ձեռքբերումներն ու կորուստները, կամ՝ առավելություններն ու թերությունները:

Գնահատելու համար թիրախ պետք է ընտրվեն խոշորացման երկրորդ փուլում ընդգրկված համայնքները` պարզելու համար, թե չհստակեցված մոդելով խոշորացումը ի՞նչ հետեւանքներ է ունեցել համայնքային բնակչության համար, ի՞նչպիսի դժվարություններ են ստեղծվել կենցաղում, ո՞ր ծառայություններն են բարելավվել, որո՞նք են ավելացել եւ, վերջապես ի՞նչ է փոխել այն համայնքային բնակչության կյանքում: Հետազոտությունը պետք է իրականացվի ելակետ ունենալով երկու մոտեցում`

ա/ ավելի արդյունավետ համայնքային ծառայությունների մատուցում,

բ/ ավելի լայն տեղական ժողովրդավարություն:

Համայնքների խոշորացմանը հաջորդող շրջանում ՏԿԶՆ-ն երկու ուսումնասիրություն է հրապարակել, երկուսն էլ չեն պատասխանում, կամ` մասամբ են պատասխանում կանխատեսված մտահոգություններին:

«Քաղած դասերի զեկույց»-ը մեկ հիմնական ուղերձ ունի՝ համայնքների միավորման ժամանակ անտեսվել է խոշորացվող համայնքների կարծիքը հաշվի առնելու իրավական պահանջի կատարումը: «Վարչական ծառայությունների մատուցման հարցն այն հիմնական խնդիրն է, որ կարեւորել են բոլոր բնակավայրերում: Բնակչության ի սկզբանե արտահայտված՝ «մի տեղեկանքի համար պիտի տասնյակ կիլոմետրեր կտրենք» մտահոգությունը իրականություն է: Խոսքը ծառայությունների հասանելիության բարելավման մասին է»,- նշվում է զեկույցում:

Երկրորդ ուսումնասիրությունն ավելի շատ գովեստ է, որն արվել է միայն խոշորացման վերաբերյալ նախարարության մատնանշած առավելություններն ընդգծելու նպատակով: Այստեղ չի խոսվում (հաստատում, հերքում կամ լրացնում) այն ռիսկերի մասին, որոնք մինչեւ բարեփոխումները կանխատեսում էին փորձագետները:

Նշված հետազոտությունների մեջ անվերջ շեշտվում է, որ համայնքային բյուջեն աճ է արձանագրել, բայց ինչի՞ հաշվին` բոլոր բնակավայրերի բյուջեները միավորելու, թե՞ ռեսուրսներն են ավելացել: Չի խոսվում, թե սեփական բյուջեով համայնքներն ի՞նչ կարող են անել, չի խոսվում այն մասին, թե ի՞նչ է կորցրել համայնքը խոշորացվելով եւ եւ ինչ է ձեռք բերել դրա դիմաց: Համարժե՞ք են, արդյոք, կորուստներն ու ձեռքբերումները: Բարեփոխումներից տեղական ժողովրդավարությունը շահե՞ց, թե` ոչ, ինչ բնույթ ունեն կորուստները եւ դրանք ինչպես են անդրադառնում համայնքային բնակչության կյանքի վրա: Ծառայությունները բարելավելու ինչ ցուցանիշներ են հիմք ընդունվել եւ չափելի ինչ արդյունքներ են արձանագրվել: Որեւէ մեկին հայտնի՞ է, թե ինչպես միավորվեց համայնքային գույքը եւ ամբողջովի՞ն միավորվեց եւ այլն:

Հենց սկզբից հանրությունը մեծ անհանգստություն ուներ, որ խոշորացումը կնպաստի համայնքների դատարկմանը, հատկապես, սահմանամերձ մարզերում: Հիմա, երբ խոշորացումը կատարվում է այդքան աղաղակող անհամաչափությամբ՝ մի տեղում 3-4 համայնք, մեկ ուրիշ դեպքում՝ միավորում են ամբողջական շրջաններ՝ առանց նյութատեխնիկական ռեսուրսների, ենթակառուցվածքների, կառավարման փորձառության, առարկայական չե՞ն դառնում փորձագետների կանխատեսումներն ու մտահոգությունները:

Նախարարության հարցաշարը հարցեր ուներ նաեւ խոշորացման ռիսկերի վերաբերյալ: Հնարավոր ռիսկ է համարվել` տեղական իշխանությունների հեռացումը բնակչությունից (այդ մասին բազմաթիվ հրապարակումներ կան www.hetq.am-ում), ծառայությունների անհասանելիությունը, տրանսպորտային հաղորդակցման դժվարությունները, փոքր համայնքների կարողությունների փոշիացումը, սահմանամերձ համայնքների թուլացումը եւ այլն:

«Ուրբան» կայուն զարգացման հիմնադրամ. «Հատուկ մոտեցում պետք է ցուցաբերվի սահմանամերձ բնակավայրերի նկատմամբ: Ամենատեսանելի տարբերակը դրանք խոշորացման կամ բարեփոխումների որեւէ այլ սխեմաներում չընդգրկելն է, այլ հատուկ ծրագրի մշակումը այդ գոտու համար, որի հնարավոր դատարկումը կարող է առաջ բերել ազգային անվտանգության խնդիր»:

Արթուր Դրամփյան, ՏԻՄ փորձագետ. «Հնարավոր ռիսկերը պետք է տեսնել հետագայում միացված փոքր բնակավայրերի նկատմամբ ուշադրության նվազման մեջ` ֆինանսական կամ վարչական ռեսուրսների պակասի պատճառով: Համայնքային ծառայությունների ամբողջ իմաստը քաղաքացուն մոտ լինելն է, հետեւաբար որոշ դեպքերում ստիպված կլինենք նման ծառայությունները պահպանել սպառողին մոտ»:

«Հետաքննող լրագրողներ» ՀԿ. «Բնակավայրերի անհամաչափ զարգացումը կարող է նպաստել ներքին միգրացիային»:

Հայաստան Ստեփանյան, ՏԻՄ փորձագետ. «Առանցքային եմ համարում բարեփոխման իրականացման ձեւերի եւ մեթոդների ճիշտ ընտրությունը, հստակ ճանապարհային քարտեզի մշակումը, որի իրականացման հետեւանքները կանխատեսելի եւ կառավարելի կլինեն, եւ որոնք առավելագույն հանրային աջակցություն կապահովեն բարեփոխումների համար»:

Սահմանամերձ Գոմք գյուղում կյանքի որակը մեզ ծանոթ էր մինչեւ խոշորացումը, այն ներկայացուցչական համայնք էր դարձել լավ կառավարման շնորհիվ: Գոմքը բավարարում էր օրինաչափորեն զարգացող համայնքի մոդելին՝ ավելացել էր համայնքի բյուջեն, ավելացել էր բնակչության թվաքանակը: Չարժե՞ այս մոտեցումով ուսումնասիրել հենց խոշորացված Գոմքը՝ համեմատական կատարելու համար, թե որքանո՞վ է նրան հաջողվել պահպանել ձեռքբերումները կամ գուցե ավելացրե՞լ է:

Ի վերջո, ինչպե՞ս պետք է շարունակել խոշորացումը, կիրառված մոդելներից ո՞րն է արդարացված, թե՞ ոչինչ չկա փոփոխելու այս գործընթացում: Այս հարցերի միակ պատասխանը կարող է տալ անկողմնակալ, ոլորտի փորձագետներից ու հասարակական կազմակերպություններից ձեւավորված հետազոտական խումբը, որին էլ պետք է վստահել բարեփոխումների գնահատումը: Սա է մեր ակնկալիքը տարածքային կառավարման եւ զարգացման նոր նախարարից, եւ դա պետք է արվի մինչեւ խոշորացման հաջորդ փուլի մեկնարկը: